第3章 前言
我们为本书选了一个大言不惭的书名。我们知道美国人对政府颇有玩世不恭的态度。我们都有各自的口头禅。比如：“政府的活儿这么干已经够意思了。”“吃公家的大锅饭。”“我是政府派来的，我到这里来帮助解决问题。”“我的朋友不干活儿，她在政府里有份差事。”
今天我们的政府问题成堆。本书是为那些对这个现实深感不安的人写的。读者对象是那些关心政府的人，关心的原因是他们在政府里工作，或者同政府一道工作，或者研究政府，或者只是希望自己的政府工作更有成效。读者对象是那些知道政府出了毛病，又不明白是什么毛病的人；是那些粗略看到改进的办法，又没有把握怎样把改进办法付诸实施的人；是那些已经着手于成功的试验，又眼睁睁地看着当权者对试验不理不睬的人；是那些已经感觉到政府需要改进的方向，但又没有把握怎样才能沿着方向前进的人。本书实为探索者而作。
如果说有一个探索者的时代的话，那个时代就在眼前。太平盛世已经临近，变革就在我们周围发生。苏联正在解体；冷战业已结束。西欧朝着经济联盟前进。亚洲成为全球性经济力量的新的中心。从波兰到南非，民主在浩荡前进。
对于那些视政府为固定不变的人来说，想要改革政府实有大言不惭之嫌。但实际上各级政府均处在不断变化之中。在过去一个历史时期中，政府的兵工厂制造各种武器，没有人会设想让私营企业来承担如此重要的工作。而在今天，则没有人会设想让政府来制造军火。
在过去一个历史时期中，没有人指望政府来照料穷人；在19世纪70年代俾斯麦创建第一个福利国家以前，福利国家根本不存在。今天，发达世界中大多数国家不仅照料穷人，还向每一位公民支付医疗保健和退休金。
在过去一个历史时期中，没有人指望政府从事消防灭火。今天，没有消防署就不成其为政府。事实上，当政府只不过同私营部门签订承包消防灭火的合同时，就会引起一场场轩然大波。
在过去一个历史时期中，政府曾是私营经济的积极投资者，照例扶植新办企业，给予贷款、拨款和股份投资。联邦政府曾把美利坚合众国大陆部分土地的9.3%给了美国铁路业，以吸引它们修建横跨美洲大陆的铁路系统。
我们最近一次“重塑”政府是在20世纪头几十年里，大约在1900年至1940年之间。“重塑”工作是在进步党时代和新政时代进行的，目的是要应付一个新的工业经济的出现，这个经济在美国生活中既创造了无穷的新机会，又产生了无穷的新问题。今天政府的一切再次处在巨大的变化之中。后工业社会的、以知识为基础的全球经济的出现，已经在世界各地破坏了陈旧的种种现实存在，创造了美妙的各种机会，也制造出可怕的各种问题。政府不管是大是小，是美国的还是外国的，是联邦一级的还是州和地方一级的，已经开始对此作出反响。
撰写本书的目的有二。其一是替已经开始改革历程的各个政府拍一张快照；其二是向那些希望加入一道前进的人提供一张指南地图。几百年前哥伦布扬帆起航去寻找把东方香料运回欧洲的航路，他在偶然之中找到了新大陆。哥伦布，以及步他后尘的阿美利哥·韦斯普奇，弗朗西斯·德雷克爵士，赫南多·德索托各位探险家，都只各自发现了新大陆的不同地方。但是，还得请地图制作者把所有这些看上去互不相关的零碎信息搜集起来，拼成一幅新发现的大陆的完整地图。
类似的情况是，今天那些正在改革政府的人原先开始行动的目的，或是要解决一项问题，或是要堵塞一个赤字漏洞，或是要避开一个官僚机构。但是，他们也偶然发现了一个新大陆。他们几乎在不知不觉之中已开始创造出在公共部门里办事的截然不同的新方式。正像哥伦布当年不知道已经发现了新大陆一样，今天的许多先驱者，其中有州长、市政府部门主管、教师和社会工作者等，也不明白他们这项工作的世界意义。每一位都接触到新大陆的一部分，每一位都已瞥见一两个半岛或海湾。但是，还得由另外的人来搜集这一切信息，并且拼成他们创造的新模式的一幅完整地图。
我们希望本书能够像那幅地图一样提供有所裨益的东西，用简单明晰的线条勾画出从事公众事业的新方式。我们将提供那些企业化政府的快照照片，我们将介绍这些政府构造依据的10条简单原则。我们所提供的10条原则，亦即这幅“地图”，只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。我们正在观察这一浩浩荡荡的变化进程，我又坚信所提供的快照是准确无误的。但是，我们知道先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用。
我们提供的10条原则不是空中楼阁，也不是凭空臆造出来的。它们并非我们所希望的政府会变成的样子。我们把目光投向四周，看到在美国各处崭露头角的成功的公营组织，一点一滴地拼集成我们的地图。因此，本书就其直接涵义而言乃是众人思维的产品。我们这两个作者并没有创造出新思想，而只是把其他人的思想和经验综合成书。我们书中描写的人正在改革政府。他们是这个故事的主人公。
当然，我们应对所绘地图的最终形状负有责任。处在这个地位，我们感到有责任阐明促使我们撰写此书的一些基本信念，这些信念毫无疑问地推动我们做出了书中的结论。
第一，我们对政府充满着信心。我们并没有把政府视作一种不得不忍受的邪恶。一切文明社会都有某种形式的政府。政府是我们用来作出公共决策的一种机制，我们要决定在哪里造公路，怎样处理无家可归的人，给我们的孩子提供什么样的教育。政府向我们大家提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是我们解决共同问题的方式。想一想美国社会今天面临的种种问题，如吸毒、犯罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍剧增的费用。我们怎么解决这些问题呢？靠集体行动。我们怎样集体行动呢？通过政府采取行动。
第二，我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。
第三，我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对人。多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。
第四，我们相信，无论是传统的自由主义还是传统的保守主义都不是解决我们各级政府今天所面临问题的有效之道。我们解决我们的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制支出缩小预算；既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现有的官僚机构实行“私有化”。在某些时候在某些地方，我们确实需要多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划或者把一些政府功能私有化。但是，为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要改革政府。
最后，我们对平等抱有坚定的信念，所有的美国人都应有平等的机会。读者也许会感到本书中某些观点主张不平等。举例说，当我们谈到让公立学校展开竞争，有人担心竞争的结果会产生一个比今天更加不平等的教育体系。但是，我们相信有办法通过选择和竞争来提高我们教育体系的平等程度。
我们至诚至深地相信，提高平等的程度不仅是正确的和正义的，而且对我国举国的兴旺切实攸关。在今天全球大市场的条件下，如果美国25%的人力资源遭到浪费，美国是无法进行有效竞争的。
我们使用“企业化政府”一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外，读者们认为企业家就是男、女生意人。但是，“企业家”一词的真正涵义要更加广泛得多。1800年法国经济学家J.B.萨伊创造了这个词。萨伊写道：“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。
萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公共部门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方式来使用资源，创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们，劳工部长们，商业部的官吏们都能够把资源注入生产率和产出更高的地方。我们说到公共事业的企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。
许多人也以为企业家是冒风险的人。这些人对企业化政府的观点有所忌讳，因为谁也不愿意让官僚们拿自己辛苦挣来纳税的钱去冒风险。但正如一些仔细的研究所表明的，企业家并不去追求风险，他们追求的是机会。管理学理论的泰斗彼得·德鲁克说过一个故事，值得大段引录如下：
1年多前我参加过在大学里召开的研讨会，讨论企业家行为，会上发言的有几名心理学家。尽管在其他方面各自的论文均有异议，但是论文都谈到一种“企业家性格”，其特征就是“冒风险的倾向”。
席间有一位著名的事业成功的创新家和企业家，他在25年间把一个以加工过程为基础的创新发展成为一个庞大的全球性行业。众人要求他对论文观点作出评论。他说：“我本人对各位的论文实在弄不明白。我认为我所结交的创新家和企业家决不比任何人少，而且我自己就是创新家和企业家。可是我从未听说过一种‘企业家性格’。但是，我知道那些事业成功的人，全都有，或者至少有一个相同之处，那就是他们都不是冒风险的人。他们尽可能确定那些不得不冒的风险，并且把风险减低到最小程度。否则的话，我们这些人谁也不会成功。就本人而言，如果我当初想要做个冒风险的人，我早就会去做房地产生意，或者搞商品贸易，或者我就会听母亲的话去当一名职业画家。”
这和我的经历也是一致的……我认识的那些创新家其成功的条件是，他们为自己确定风险，并且控制风险不再增大。他们成功的条件是，他们系统地分析创新机会的来源，认准机会并加以利用。
德鲁克向我们保证，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。德鲁克曾经写道：“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”
美国政府的信任危机已使得关于公共政策的书籍出版成为一个成长型的行业。大多数此类书籍讲的是政府应该做些什么，而且大都以华盛顿为唯一关注对象。本书则不同，本书的关注对象是联邦、州和地方各级政府。本书的主题不是政府应做什么，而是政府如何运作。
尽管新闻媒介老是盯住联邦政府，但美国大多数政府管理实际发生在华盛顿之外。美国一共有8.3万个政府单位，包括1个联邦政府，50个州政府，成千上万的市政府、县政府、学区、水域、交通运输区。我们的大多数公共服务是当地政府提供的，即市、县、镇和地区政府。在1510万名专职文职公务人员中，有1200万以上为州政府或者地方政府工作。
对于政府做什么，我们表示极大的关切。但是，本书写的是它们怎样工作。过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁服务。我们相信在今天这些辩论已属次要，因为我们已没有手段去达到我们追求的新目的。教育改革花了10年，追加了600亿美元的经费，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。为清洁我们的空气和用水，20年的环保立法并未减轻任何污染。许多储贷银行倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭似的猛升到6000亿美元。是的，我们有新的目标，但政府看来不可能实现这些目标。今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。
我们希望本书将阐明美国各地人士所提出的为公众提供服务的新手段，通过断断续续、反复试验学到的新手段。在我们调查研究的过程中，我们的市、县、州和学区中发生变革的程度让人吃惊。也许有些读者在开始时对我们的发现难以接受，但我们敦促您暂时不要下结论继续读下去，使您也有机会看到贯穿于美国政府各部门的变革全貌。我们觉得您会感到吃惊。
许许多多的这类书籍目的是批评政府，而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样。我们不会尽量缩小问题的根深蒂固程度，也不尽力缩小解决这些问题的困难程度。然而，正因为我们已看到许多公立机构把自己从陈旧落后的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、反应灵敏的组织，所以我们相信肯定有解决的办法。
马塞尔·普鲁斯特[1]曾写道：“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光来看待事物。”我们撰写此书的目的就是为了帮助您用新的眼光来看待事物。我们热诚希望，在您放下此书时您将不再用老眼光来看待政府了。我们衷心祝愿，您将加入已经在致力于重塑美国政府的成千上万的美国人行列之中。
注释
[1]马塞尔·普鲁斯特（Marcel Proust，1871—1922）：法国小说家，以《追忆逝水年华》一书而闻名。——译者。