贵州企业行政许可审批事项办理环境研究[1]
一 企业行政许可审批事项办理的现状
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》《贵州省优化营商环境集中整治行动方案》等文件精神，贵州省采取严格明确职责分工、全面优化办事流程、积极推行“一站式办理”、持续推进网络办理、切实做好过程保障支撑等措施，不断优化企业许可事项审批办理环境，让企业真正得实惠。
（一）严格明确职责分工
首先，调整许可事项。2018年以来，《国务院关于取消一批行政许可等事项的决定》《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》下发后，贵州省高度重视规范行政许可审批工作，2019年6月26日省政府研究调整并出台了《贵州省人民政府关于调整行政许可等事项的决定》，按取消、下放等规定调整了一批行政许可等事项（其中，取消19项、下放19项、转变管理方式6项、合并或拆分涉及9项），省直部门继续实施的行政许可事项266项。2018年，省住房和城乡建设厅清理废止了《贵州省建筑施工企业安全生产许可证办理有关事项的通知》等8个文件和相关证明事项12项。其次，明确职责分工。贵州省以省领导小组办公室名义印发通知，明确省公安厅、省财政厅、省文旅厅、省卫健委、省民政厅、省商务厅、省住建厅等多家部门单位集中研究，将“193号文件”明确的任务要求细化分解落实到相关业务处室，明确任务分工、责任单位和完成时限，以此为抓手，落实规范行政审批工作。如在不动产登记方面，明确要求省住房和城乡建设厅、税务部门配合落实一窗办服务、简化材料、优化流程、信息共享等工作；省公安、民政、市场监管等部门提供信息共享，支持不动产登记提速增效；协调省住房和城乡建设厅、省税务局，要求各地将房屋交易管理、核税缴税纳入内部流程，1个工作日办结。
（二）优化行政审批流程
为全面贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，贵州省深入推进放管服改革，通过下放行政审批权限，减少行政审批事项，压缩行政审批时限，优化行政审批流程，保障和服务企业发展。省级下放（委托）贵阳市市级行政许可事项100项，市级现有行政许可事项129项；职业技能鉴定认定工种从2015年的186项减少到26项；工商登记全程电子化试点和“多证合一”“证照分离”改革不断推进，企业开办时间由原来的15.3个工作日缩减至8.5个工作日以内。一是下放审批权限。各单位和部门认真贯彻落实中央和省关于“放管服”的有关文件，结合部门职能，深化简政放权放管结合优化服务改革，将部分审批权限和证照办理下发至市（州、贵安新区）办理，切实方便企业办事。如省公安厅制定“公安行政审批事项目录”清单，减少行政审批事项。将银行业金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案等一系列审批权限下放到市、县级公安机关，提高了办事效率。截至2018年，省公安厅行政审批事项由原来的29项减少到当前的14项，审批时限平均缩短5个工作日。并将部分审批事项改为即时办理。二是简并审批环节。一些单位和部门取消了部分行政审批环节，如省生态环境厅采取将建设项目竣工环保验收审批制改为备案制、取消建设项目环保试生产审批的措施，减少了行政审批环节。省市场监管局深化商事制度改革，于2019年5月1日在全省推行企业名称自主申报改革，取消企业名称预先核准行政许可，建立全省统一规范企业名称自主申报系统，明确企业名称自主申报程序，完善企业名称争议处理机制，进一步提高企业名称登记便利化服务水平，压缩企业开办时间。2018年11月，国务院第五次大督查营商环境7项重要指标调查结果发布，贵州省压缩企业开办时间指标为86.1分，排名全国第12位。其中企业开办环节4.9个，排名全国第14位；企业开办时间7.6天，排名全国第8位；企业开办提交材料17件，排名全国第20位，提前完成国务院2019年上半年全国企业开办时间压缩至8.5天的目标。省地方金融监管局对权限内融资担保、小额贷款公司的部分审批权、证照办理下发至市（州、贵安新区）办理，取消了小额贷款公司、融资性担保公司设立审批过程中的有关证明手续。此外，按照《中共贵州省委贵州省人民政府关于支持民族自治州脱贫攻坚同步小康的意见》《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快推进毕节试验区新一轮改革发展的意见》《贵州省人民政府关于支持贵阳市加快经济社会发展的意见》等文件精神，将辖内小额贷款公司变更名称、组织形式和经营场所，融资性担保公司设立、变更和终止等事项，继续下放至黔南州、黔西南州、黔东南州金融办审核审批；将辖内注册资本人民币2亿元以下的融资性担保机构、小额贷款公司继续下放至毕节市金融办审核审批；将辖内注册资本人民币2亿元以下的融资性担保机构下放至贵阳市金融办审核审批，切实方便企业和群众办事。三是压缩审批时限。贵州省研究并下发《贵州省人民政府办公厅关于进一步压缩企业开办时间的通知》，明确压缩企业开办时间，大力推行“一窗受理、并行办理”，简化企业注册登记程序，公章刻制备案纳入“多证合一”，压缩申领发票时间，完善企业社会保险登记业务流程等。省住房和城乡建设厅以贵阳市为试点，对所有新建、改建、扩建的房屋建筑和城市基础设施等工程项目大幅压缩审批时限。计划到2019年底，贵阳市审批时限压缩至80个工作日以内，其他市（州）、贵安新区力争压缩至80个工作日以内，确保达到100个工作日以内。省地方金融监管局制定出台了《省政府政务服务中心窗口行政审批工作制度（试行）》，将以往的行政审批工作流程缩减了一半，办结时间缩减80%，大大提高了审批效能。2019年，省地方金融监管局在依法受理的审批事项中有95%的审批事项在当场、当天予以办结，5%的审批事项比原有审批时限缩短一半，大大提高行政审批效率，不断提升企业、群众满意度。
（三）规范一站式审批模式
积极推进行政审批标准化、制度化、科学化建设，制定行政审批事项工作制度和服务指南，统一规范全省行政许可审批事项办理流程，主要采取以下做法。一是设立行政许可审批办事窗口。坚持“行政审批进中心，中心之外无审批”的工作原则，大部分单位和部门均在省、市（州）、县（区）各级政务服务中心设立办事窗口，并自上而下打通行政许可审批窗口服务渠道。截至目前，省级具有行政审批和公共服务职能的51家省直部门2127项政务服务事项已进驻政务大厅并授权。省市场监管局着力建立健全涉及企业登记环节的制度规范，先后印发《贵州省工商局关于进一步深化注册登记便利化改革优化营商环境的意见》《贵州省工商局关于进一步加强工商企业登记窗口规范化建设的意见》等文件，探索建立注册登记管理长效机制，进一步规范注册登记管理工作，持续提升全省企业登记便利度和服务效能，推动营商环境集中整治取得实效。二是制定行政许可审批工作制度。省政府将单位和部门的部分行政许可审批工作归入政府服务中心，并制定《省政府政务服务中心窗口行政审批工作制度（试行）》，以确保行政许可审批工作规范、透明、便民、高效。三是统一行政许可审批手续模式。实行简单事项大厅办理、复杂事项规范流转和多个行政审批事项“集成套餐服务”大厅运行模式，对于需要多部门审批的行政事项，由政务服务中心组织相关部门集中审批、并联审批、同步办理行政许可事项，实行“一站式办理”。省地方金融监管局将权限内融资性担保机构和小额贷款公司的设立、变更、终止等事项的行政审批工作，全部归入省政府政务服务中心省地方金融监管局窗口，按照便民高效的要求，大力推行政务服务“一站式办理”“一次性告知”“一次性补正”“一次性通过”“一条龙服务”等全方位贴心服务。四是实行行政许可事项公开。在办事大厅通过电子显示屏、触摸屏等方式对行政许可相关事项进行公示。五是推行“互联网+政务服务”。建设贵州政务服务网，建成“智慧审批”服务平台，开通96789政务服务热线，企业满意度不断提升。目前有53.8万个政务服务事项、10.7万审批人员在“一张网”运行和办理。
（四）改革行政审批方式
深化企业“多证合一”和企业经营许可事项“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，克服了企业“准入不准营”的现象。一是积极推进“证照分离”改革。按照《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）文件精神，贵州省积极安排部署，深入推进“证照分离”，加快行政许可审批改革。省交通运输厅对7项优化准入服务事项、1项实施告知承诺事项进行了梳理，制定并发布《贵州省交通运输厅关于印发〈贵州省第一批推开“证照分离”改革举措事项政策措施〉的通知》，通过公开审批标准、压缩审批时限、优化服务方式、精简申报材料等服务方式，提高了审批效率，进一步优化了营商环境，减轻了企业负担。省住房和城乡建设厅印发《落实“证照分离”改革推进燃气经营许可证核发管理的工作方案》《落实“证照分离”改革全面实行从事生活垃圾经营性服务许可告知承诺的工作方案》，对燃气经营许可和生活垃圾经营性服务许可两项进行“证照分离”改革。2018年国务院大督查反馈意见中，贵州省“用水报装”指标分值为83.7分，全国排名第13；“用气报装”指标分值为86.9分，全国排名第11。二是持续推进“多证合一”改革。2018年6月，省市场监管局会同发展改革、公安等十三部门联合印发《省工商局等十三部门关于贯彻落实全国统一“多证合一”改革意见的通知》，在全省实行“三十四证合一”改革，将公章刻制备案、税务登记、社会保险登记、统计登记证等涉企证照事项纳入“多证合一”改革事项。同时，取消企业名称预先核准行政许可，建立全省统一规范企业名称自主申报系统，明确企业名称自主申报程序，完善企业名称争议处理机制，进一步提高企业名称登记便利化服务水平，压缩企业开办时间，并对享有办理投资所需的行政审批手续产生的费用一律实行零收费。
（五）持续推行网络办理
紧密结合大数据战略加强行政许可审批改革，进一步简化了企业办事流程、缩短了企业办事时间。一是大力推行行政许可审批事项公开。坚持“公开是原则，不公开是例外”的原则，及时在各单位及部门网站上公布行政审批事项及其运行流程，包括受理、办理进展和结果，确保审批在阳光下运行，实现行政许可事项运行过程的电子化、网络化、透明化。省地方金融监管局采取“六公开”方式，即审批事项公开、审批依据公开、办理流程公开、申报材料公开、办理时限公开、收费标准公开，极大方便企业办事。截至目前，省公安交通运输厅已将23项行政职权、各地公安机关4434项行政许可审批事项全部向社会公布。二是行政许可审批手续实行网上预审。企业的申报材料可通过远程审批系统上传到政务服务中心办事窗口，根据审批人员意见将申报资料备齐后进行一次性受理。办理投资所需的行政审批手续产生的费用一律实行零收费。三是实施企业工商登记全程电子化改革。贵州省创新企业登记方式，在全省全面实施企业登记无纸全程电子化改革，进一步推进登记注册便利化。2018年省市场监管局先后印发了《省工商局关于全面实施企业登记无纸全程电子化改革工作的通知》（黔工商注〔2018〕17号）及《省市场监管局关于全面启动企业登记无纸全程电子化改革有关工作的通知》，建设完成全省统一规范的无纸全程电子化登记系统，实现了内资企业（自然人出资）设立登记的无纸全程电子化登记，降低了办事成本，提升了服务水平。省自然资源厅建设了全省统一的不动产登记信息云平台，实现了不动产登记电子化；同时，为进一步促进电子商务数据和电子政务数据共享交换，正在探索“互联网+不动产登记”的“最多跑一次”服务，在银行完成抵押登记、融资贷款的“不动产登记不见面”服务。四是开展企业开办全程网上办改革试点。统筹推进“压缩企业开办时间”与“企业开办全程网上办改革试点”两项重点工作，在贵阳市、铜仁市开展试点，全力推动落实以企业开办“一网通”为核心的工作部署，实现“数据网上行、部门协同办、审批零见面、群众少跑腿”，进一步提升企业开办便利度，不断优化营商环境。
（六）强化过程保障支撑
强化五项举措以保障行政许可审批顺利进行。一是建立行政许可审批责任一揽子机制。对重大项目实行集中审批、并联审批、特快审批和限时办结制，严格兑现行政许可审批事项执行报告书、报告表的限时承诺办结制，同时对企业行政许可审批手续一律实行受理机关首问负责制和责任追究制。遵义市习水县深入推进“解放思想有担当、真抓实干有作为”主题教育活动，政务服务系统开展“满意在群众、服务在心中”主题活动，县、乡、村政务服务窗口干部统一佩证晒职责、亮办事程序，承诺办理时限等。二是实行特别项目全过程跟踪服务。对企业投资项目，有关部门从项目签约、申报、核准（备案）、建设直至营运等过程进行全程跟踪服务，主动上门了解项目进展情况，及时帮助企业协调解决其在建设和生产经营过程中出现的问题。三是强化行政许可审批事项监督。省公安厅、交通运输厅修改完善《贵州省公安机关行政审批事项自由裁量标准》，对自由裁量幅度较大的行政处罚案件的裁量尺度进行细化，并将其植入信息系统，有效规避了人为操作因素，规范了民警执法行为。组织开展涉企收费专项清理规范工作，制定并公布《贵州省公安机关执行的行政事业型收费目录》，增强了涉及企业的知情权，进一步规范了涉企收费行为，减轻企业负担。四是实施特色项目审批“绿色通道”。省生态环境厅对民生工程、脱贫攻坚工程、易地扶贫搬迁工程及“双千”工程、基础设施建设实施“绿色通道”优先办理。对符合国家和地方法律法规及环评技术导则要求的环评文件审批实现零积压。同时，对于地方环保局审批的项目，加强业务指导和技术支持，加快环评审批进度，推动项目尽快落地建设发挥效益。五是实施行政许可专项执法交叉检查。省市场监管局坚持问题导向，聚焦突出问题和薄弱环节，采取实地检查、网上检查和到相关单位了解情况相结合的方式，深入全面排查，持续推进全省系统优化营商环境集中整治。重点检查各级登记机关商事制度改革和“放管服”改革相关政策法规落实情况、商事制度改革以来的行政许可工作情况、注册登记窗口办事服务质量和涉企服务效能等内容，及时研究并提出整改措施。
2018年贵州省百企营商环境专项调查工作覆盖全省6个市、3个自治州，有效调查样本共计125个企业。其中，私营企业81个，占64.8%；国有企业23个，占18.4%。专项调查涉及企业政策服务和政策扶持、法治、纳税、物流、投融资、水电、许可事项办理等方面的基本状况，本专题只针对行政许可事项办理状况进行分析。调查结果显示，从企业办理行政审批事项需要跑的次数来看，绝大多数的企业表示最多只需要跑2次；近七成企业认为行政许可审批事项在数量和环节方面都“合适”；近六成企业认为行政审批事项实际耗费时间倾向于“合适”；近九成企业对办理工商注册登记便捷程度的总体评价比较满意；近八成企业表示办理土地许可较便捷；超八成企业表示办理规划许可、建设许可、消防许可、行业资格准入“便捷”；近九成企业对办理各类行政审批事项表示“满意”。
二 企业行政许可审批事项办理存在的不足
（一）要素保障有待加强
一是行政审批窗口人员力量不够。在各级政务大厅，企业登记窗口排队人数多、办事等待时间长等现象不同程度存在。省市场监管局表示商事制度改革以后，全省市场主体总量呈井喷式增长，但窗口人员并未同步增加。特别是机构改革以来，县级市场监管局编制缩减、职责增加，登记窗口长期处于人手不足或超负荷运转的状态，人员少、任务重、新手多已成为影响登记队伍建设的因素。二是行政审批窗口开设不多。全省各级企业登记注册窗口均已进驻各级政府政务服务中心，部分地方政务中心面积太小设置不合理、承载能力有限等原因造成登记窗口开设较少、登记窗口与档案查询分设两地等问题，导致窗口排队等候时间长、办事往返跑。省自然资源厅表示贵安新区至今未实现一窗受理，只有一个登记服务窗口，群众和企业办事要多次跑、重复交资料。
（二）流程尚未优化到位
一是办事流程需进一步公开。只有少数单位在办事大厅通过电子显示屏、触摸屏等方式对行政许可相关事项进行公示，大部分单位部门办事窗口未提供免费电脑、平板电脑和打印等自助服务。二是行政审批流程仍需精简。个别县（市、区）“开办企业”银行开户时间长，跨区变更、注销的要求经常变动，注销需要材料烦琐。涉及压缩企业开办时间工作的企业登记、印章刻制备案、申领发票、参保登记等各环节，由企业分别到各部门申请并提交相关材料，存在材料重复提交的问题，未实现“一窗受理、并行办理”工作要求，影响企业开办时间，增加企业负担。三是行政许可审批时限仍可缩短。如“办理建筑许可”存在用地方案审查、工程规划证审批、施工图审查、施工许可审批时间很长等问题，工程建设中需要破路施工的，企业对破路的行政审批能否办理或者破路作业的时间存在不确定性。四是行政许可审批环节仍需简化。虽然全省实现一窗受理，但有些地区却仍在收取两套申请资料、办事环节还没有减少。
（三）数据共享存在壁垒
政策的变更导致各部门衔接不起来，导致企业反复准备材料和提交材料。目前，省政府层面的大数据共享平台尚未建立，难以实现横向部门信息的数据共享，导致企业在一些办事环节上如交税需重复报送材料。省自然资源厅表示信息共享的网络通、数据通存在一定的技术、机制障碍。交易、登记部门信息共享工作滞后，各地房屋交易系统不统一，形成信息孤岛，住房和城乡建设部门最基础的房屋平面图数据也未传送给不动产登记部门。由省大数据局统一负责不动产登记平台信息化项目的改造升级、统一收件系统开发的立项、资金尚未落实，如何申请资金、建设还不明确。同时相关部门责任分配不清、互相推诿、不敢担当，给企业办理行政许可事项带了极大的不便。
三 改进行政许可审批事项办理的对策建议
结合政府部门改革行政许可审批事项的困境和企业感受，提出如下建议。
（一）继续深化许可审批事项改革
继续深入推进企业行政许可事项改革相关工作，进一步压时限、缩环节、减材料。
1.压时限
进一步压缩企业行政许可审批时限。统一建立行政许可事项登记模型，进一步优化工作流程，制定全省统一的申请资料收件清单、部门并行办理业务流程图，在全省范围内统一减少申请资料、办事环节，合理压缩办理时限，保证服务质量，提高服务效率。继续深入推进工程项目审批制度改革。指导各市（州）制定本行政区域工程建设项目审批制度改革实施方案及事项清单并向社会公布，确保各项审批改革工作按时完成。
2.缩环节
进一步缩减企业行政许可审批环节。继续简化房地产交易办证环节。对全省房地产交易办证环节的办理环节、收费情况进行摸底排查，通过明察暗访、调研、通报等方式推动房地产交易制度改革。精简施工许可办理环节，将建设项目分为不同类型制定不同的政策；在“两规合一”基础上，构建“多规合一”协同平台，减少办事环节，优化办事流程。继续缩减企业开办环节。目前贵州省已取消企业名称预先核准环节，申请人办理企业设立登记时，可以选择通过企业名称自主申报系统提交拟登记的企业名称，也可以在办理企业设立登记时直接向登记机关提交拟登记的企业名称。加强市场监管、公安、税务等部门的协商，优化公章刻制办理及涉税事项办理环节。
3.减材料
进一步精减企业行政许可审批材料。继续精减企业开办材料。取消企业名称预先核准环节后，在办理营业执照环节可精减企业名称预先核准申请书、企业名称预先核准通知书等2件提交材料，市场监管部门办理营业执照所需材料缩减至7件。申领发票环节，目前所需材料4件，印章刻制环节目前所需材料4件，加强市场监管、税务、公安等部门沟通协调，结合企业开办“一窗受理、并行办理”工作模式，认真梳理各部门间相同或相近材料，以部门信息共享代替企业重复提交，争取最大程度合并同类项，最大限度精减企业开办提交材料。
（二）加快实现部门数据共享共用
1.全面深化“一网通办”
加快智能审批，进一步提升行政审批便捷度。依托贵州政务服务网及“云上贵州”系统平台，做好全面深化“一网通办”平台的统一规划和组织实施，做到“应纳尽纳”，登录一个网站即可实现企业行政许可审批的在线处理。推行推进企业开办全程网上办和联合审批，将企业设立登记、公章刻制、申领发票等涉企服务事项归集到“一网通办”，实现企业开办全部环节所需事项的在线填报。
2.加快部门数据共享
坚持统一规划、统一部署、统一标准，充分考虑地方和部门的不同需求，充分考虑数据汇聚、共享、调用的统一标准，推进数据共享共用工作，加快推进部门专网、独立审批服务信息系统的整合接入，加快实现数据互联互通，切实解决数据共享推进慢的问题。建议集成跨部门制度规定，建设跨部门的管理服务系统，彻底解决资料重复报送和多部门跑的问题。
（三）优化政务中心行政事项流程
继续深入推进政务服务大厅“一站式”行政许可审批事项改革，并按照“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”模式，实现企业必须要现场办理的事项“只进一扇门”“一次性办成”。
1.深化“一站式”办理改革
严格执行省政府并联审批的要求，继续推动建立“一窗受理、并行办理”工作模式，进驻政务服务中心，依法依规将行政审批手续纳入政府政务服务中心统一办理，简化审批过程。
2.完善“一站式”办理制度
政府政务服务中心应建立起综合咨询台，公开行政许可审批事项办理流程，以对企业办理各项手续提供一个大致指引，更好地服务企业。
3.推进“一窗式”审批办理
建议各级政府建立部门联动的共同协商工作机制，强化部门联动。政务服务中心内部应建立部门审批联动机制和预警预报机制，各部门审批信息互联互通，对尚未办理相关手续的项目提出预警预报，提醒项目业主及时办理所缺审批事项。
在企业项目环评审批方面，严格执行省政府并联审批的要求，依法清理取消违反法律法规规定设置的环评审批前置条件。建设项目的前置条件就是符合环境功能区划和规划环评审查意见的要求。精简环评流程及技术评估内容，按照建设项目环境影响评价总纲要求，取消由其他部门负责的事项，如卫生防护距离等，并按照建设项目对生态环境可能产生的影响程度，实施会审、函审等技术审查方式，简化审批过程。此外，建议各级政府建立以发改、经信、国土、环保、住建、林业、农业、安监等部门组成的建设项目共同协商联动工作机制，从项目引入的规划布局、产业政策、准入标准环保要求等方面进行系统分析，既更好地服务企业，又在项目立项伊始就督促企业完善环保审批手续，杜绝未批先建情况的发生。政务服务中心内部应建立审批联动机制和预警预报机制，从根本上杜绝“未批先建”违法行为的发生。对存在部门限制因素的项目，环保部门应要求企业在环评阶段充分论证各部门限制因素对环境的影响及其可行性，通过充分论证环境不可行的，依法依规实施退出机制，切实守好环境保护底线。
[1] 为落实“简政放权、放管结合、优化服务”要求，贵州省以“放管服”为抓手，采取明确职责分工、优化行政审批流程、规范“一站式”审批模式、改革行政审批方式、持续推进网络办理等创新方式，制定实施相关政策措施保障和服务企业发展，持续推进行政许可审批制度改革，进一步优化营商环境，提高了公共服务质量和效率。