第四节 完善旅游市场立法监管的对策及建议
一 完善对游客的权利义务规制
（一）游客权利义务对等
对游客权益的保护应当是适度、合法理、合情理、合道理的，而非完全倾斜，游客在主张自己的合法权利的同时不能侵害他人合法权利，否则就是过度维权。从法理上讲，我国公民的权利和义务具有一致性，公民既享受宪法和法律规定的权利，又必须履行宪法和法律规定的义务，而且权利享有附有有限条件。
首先应该肯定的是，当游客的合法权益受到侵害时仍要保持维权意识，这本身是游客对自身权利意识的认识、觉醒，是一种时代的进步。保障公民的合法权益，是法律最基本的功能之一；法律也必须保障公民的合法权益。
其次必须指出，没有什么权利是无约束、无限制、无条件的，没有无义务的“绝对权利”，权利和义务二者密不可分，维权并没有错，但“过度维权”就不可取。
所以，结合目前中国旅游法律法规对游客权利义务的规定，调研者建议，立法一方面要毫不犹豫地对游客的合法权益进行保障，另一方面则要对恶意投诉、过度维权的行为进行规范，并且罗列出惩罚措施，将这个规定切切实实地执行起来，做到权利义务的统一。
（二）游客文明旅游、素质旅游
中央文明办、国家旅游局发布的《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》各有8条条文，对游客在国内以及国外如何进行文明旅游做出了相关的规定，对营造文明、和谐的旅游环境有一定好处。但是公约的效力等级较低、缺乏权威性、没有强制性，而现有的法律法规中对文明旅游谈及甚少。调研者建议，旅游立法可以写入规范游客文明旅游的内容，参考《中国公民国内旅游文明行为公约》《中国公民出境旅游文明行为指南》以及国外对于游客文明旅游的相关规定，将其中科学合理且具有重要性的部分上升到法律中去。例如，《中国公民国内旅游文明行为公约》中第一条“……不在禁烟场所吸烟；第四条，保护文物古迹，不在文物古迹上涂刻，不攀爬触摸文物，拍照摄像应遵守规定”等规定，类似行为对旅游环境造成的损害比较严重，对其进行规制不应该仅仅停留在公约的层面上，而是值得上升到立法层面，根据行为的严重定性，制定出惩罚措施。
另外，国外的有效经验值得借鉴，比如澳大利亚目前已建立起十分完善的遗产保护和旅游管理的法律法规体系。如《大堡礁海洋公园法》（1975年）、《昆士兰海洋公园法》（1990年），以及关于大堡礁的专项立法，如《大堡礁海洋公园法（一般环境管理费）》（1993年）、《大堡礁地区（禁止采矿）条例》（1999年）、《环境保护和生物多样性保护法》（1999年）等。澳大利亚关于大堡礁法律法规相比于中国的条款比较细，可操作性很强，在执法和司法的过程中避免了许多问题。如环境管理费收缴规则规定了向游客收缴全费、半费和免费的细则，还有不同旅游经营企业的收费细则以及详细的罚款细则等。在著名的大堡礁绿岛公园，游客不许带走任何自然物体（包括贝壳），违者将被处以高额罚款。文明旅游、素质旅游是现代旅游行业亟待解决的重大问题。
（三）参照旅行社红黑板制度建设游客的“红黑榜”或黑名单制度
2016年10月9日，国家旅游局发布十一假日旅游“红黑榜”，集中表扬一批最佳景区、优秀旅行社、优秀导游、优秀旅游工作人员和文明游客，同时也对假日期间厕所革命滞后、环境脏乱、管理混乱、服务恶劣的旅游经营单位和从业人员以及不文明游客进行了曝光。“红黑榜”由各地旅游主管部门根据本地假日旅游市场秩序情况提供信息汇总而成，对旅游市场乱象的规范起到良好的作用。而且即时公布了服务态度不好甚至有违法行为的旅行社、导游、商家等，方便游客寻找优秀的旅游工作服务人员。
在与部分B市政府部门工作人员和旅游从业人员交流后，我们发现，建设游客的红黑板制度可能对规范游客恶意投诉、过度维权和不文明旅游等行为具有约束作用。那么，可将游客过度恶劣的行为记录在案，进行公示，在B市甚至A省内的旅游区域内进行信息互通，提醒旅游景区相关人员在提供服务时重点注意这些游客，对其可能出现的不文明行为提前预防，也能起到警示其他游客的作用。
二 完善对导游的社会保障
（一）细化《旅游法》关于社会导游服务费用的规定
一直以来，社会导游都没有基本工资和社会保险，薪酬主要来源于旅游购物回扣和带团津贴，其中以旅游购物回扣为主，带团津贴为辅，然而绝大多数社会导游人员不仅没有带团津贴，还要倒付给旅行社“买团费”，在此不再赘述。由于导游服务费用的确定缺乏统一的标准和依据，《旅游法》又规定社会导游人员的薪酬来源主要为导游服务费用且禁止强迫购物和收受回扣，导致社会导游人员的薪酬很难得到保障，因此亟须进一步细化导游服务费用规定。
根据实践经验，笔者认为，应颁布旅游法实施细则将导游服务费细化为“带团津贴+佣金分成+小费”（见图1-9），由这三部分所构成的导游服务费用可以使社会导游人员的收入得到落实和保障，促进导游服务质量的提高。
图1-9 社会导游服务费组成结构
1.提高带团津贴
带团津贴是对导游人员出团在外的补助，但一直以来社会导游人员的带团津贴都无法得到有效保障，即使有数额也很少，一般在50～100元/天，社会导游人员的付出与收获远远不成正比，若无其他收入，仅仅依靠带团津贴远远不能满足社会导游人员的日常生活需要，更不用说提高导游服务质量，故笔者建议将带团津贴提高。在此基础上，根据每个团队的人数、行程以及导游人员的职称等级、职业技能和业务评价等内容再分别设置津贴等级，拉开档次，逐步提高。
2.实行合法佣金制度
由旅游行政管理部门和旅游行业组织共同商定，明确佣金的合法比例，使旅游商店、旅行社和社会导游人员之间实现利益的均衡与合理。佣金的结算应限于旅游商店与旅行社之间，社会导游人员在每次行程结束后向旅行社领取，杜绝高额佣金与暗箱操作，实现佣金的公开、透明、合理。收取合法佣金是一项国际惯例，如泰国允许导游从游客购物款里提成一定折扣作为导购佣金；在德国、瑞士和西班牙，景点商店等不给予导游员回扣，但导游可以接受游客、商店给予的“小费”；在韩国，商店按导游所带客人购物金额的15%～20%向导游所在的旅行社结算，再由旅行社按比例发给导游佣金。政府、旅行社和导游人员要共同努力，引导游客理性消费，宣传正确的佣金观念，通过多种方式让游客了解佣金的实质和内涵。另外，应将佣金的结算纳入旅行社的财务管理，接受工商和税务部门的监督。对于旅游汽车公司，有关部门应尽快制定出正常的旅游车收费标准，建立健全相应的法律法规，逐步降低旅游车司机的佣金比例，使其收入以车费为主。
3.小费合法化
小费（tips）在欧美发达国家具有悠久的历史，已知的小费行为可以追溯到罗马时代，在一些门槛较低、竞争充分的服务性行业，客人若想得到优先服务，须缴纳一定数额的报酬，即小费。经过几个世纪的演变，已经形成具有代表性的西方小费文化，这其中很重要的一点就在于小费能够对低收入的服务业人员进行补偿，提高他们的生活水平，防止人才外流，保持职业的稳定性。西方发达国家的导游大部分是自由职业者，小费在其收入构成中占有很大的比例，小费制度不仅能够促进旅游从业人员提高旅游服务质量，对旅游业的发展也有着积极的促进作用。对于游客而言，对旅游行程的感受很大程度上取决于导游人员的服务质量水平，通过小费的给予，能够使游客对于导游人员的服务由过去的被动接受变为主动评价，为自己争取利益；对于导游人员而言，小费制度作为一种激励机制，不仅能够使其直接获得物质奖励，而且能促使其不断提高服务质量水平以获取更高小费，增强导游人员的幸福感与获得感。我国法律禁止旅游从业人员以明示或暗示的方式向游客索要小费，但是对于游客自愿给付小费的行为，法律并未明确规定。笔者建议，将小费制度纳入社会导游人员合法劳动报酬之中，将小费合法化、制度化。由当地旅游行政管理部门和旅游行业组织根据本地的最低工资以及平均收入水平、团队情况和团队的要求制定出具体的小费给付标准，定出最低比例，再由游客根据社会导游人员业务水平和服务质量的满意程度浮动，促使社会导游人员努力提高自身业务水平和服务质量，以获得较高的薪金回报。但是应当看到，小费制度的设立并最终确立是一个长期渐进的过程，需要社会多方面的努力，如小费文化的培育、规范的旅游市场环境的培育等，目前可以在旅游市场较为成熟和经济较为发达的地区推行，再逐步推广。
（二）细化《旅游法》关于旅行社临时聘用导游的规定
根据《旅游法》第三十八条的规定，旅行社除要向临时聘用的导游全额支付导游服务费用外，同时不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。违反本项规定的，根据《旅游法》第九十六条的规定，“由旅游主管部门责令整改，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。”《旅游法》的这一规定在很大程度上保障了社会导游人员的合法权益不受侵害，减轻了社会导游人员的负担，规范了旅行社的行为。但是应当看到，由于导游工作的特殊性，导游人员在带团的过程中遇到各种危险的可能性远远高出其他职业，因此导游人员需要得到更多的保障。对于临时聘用的社会导游人员，旅行社仅仅全额支付导游服务费、不向社会导游人员收取各种带团费用等，这些并不能完全保障社会导游人员的合法权益。
因此，笔者建议，在《旅游法》第三十八条中增加旅行社为临时聘用的社会导游人员购买商业保险的规定。一方面，对于旅行社来说，为社会导游人员购买商业保险并不会增加多少成本，反而可以很大程度上减小旅行社自身的风险；另一方面，有了商业保险，社会导游人员在带团的过程中万一遇到了意外伤害甚至身故的情况，可以及时从保险公司获得赔偿，使社会导游人员的损失程度减至最小。因此，将旅行社为社会导游人员购买商业保险作为的一项法定义务规定在法条中，是对社会导游人员合法权益的一项重要保障。
三 完善对经营者的权利义务规制
（一）旅游经营者权益保障
旅游经营者是指以营利为目的，从事旅游经营活动的公民、法人和其他组织。在实际情况中，个别单位和个人未经登记注册而从事旅游经营活动，或者持他人营业执照从事旅游经营活动，由于他们所提供的商品或服务直接关系到消费者的切身利益，实际上处于与旅游消费者相对的经营者地位，因此，我国《消费者权益保护法》中规定的旅游经营者也涵盖这些单位和个人。
1.保障旅游从业者权益，提高旅游从业者的职业尊严
旅游经营者从事旅游经营活动享有的权利：依法自主经营；拒绝任何部门强行推销商品；拒绝违反法律、法规、规章规定的收费和罚款；拒绝无合法证件人员的检查；拒绝游客提出的违反其职业道德、侮辱其人格尊严的要求。职业尊严是公民从事某种职业所拥有的权利，并且这些权利被其他人所尊重。现代社会分工细密，每个人都可能归属于某个职业群体，也许有的职业光彩照人，有的职业相对平凡；有的职业人们趋之若鹜，有的职业可能乏人关注，甚至闻所未闻，都是社会正常运转的有机组成，职业的尊严不因其曝光度、知名度、收入高低而有所损益。另外，职业尊严还应包括从业者对自己职业的尊重和爱护，即所谓“干一行，爱一行”的职业素养，在调研过程中我们遇到了一位从事过六年导游职业之后又转向律师行业的女律师，她的职业精神就体现在她的一言一行中。
2.旅游经营者的权益保障要求遵守公开、公平、公正监管原则
“三公”原则是市场经济中对市场参与各方的基本要求，但反之也是对作为参与方之一的旅游经营者的保障。首先，市场监管要公开，建立信息公开制度，监管部门将旅行社的信息完整、准确、真实、及时地披露，便于市场其他参与者做出正确的判断。应当公开的基本情况包括企业形式、出资人、员工人数、部门设置、分支机构、网络体系等；旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；旅行社组织接待情况；旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任保险、认证认可和奖惩等。其次，市场监管要公平，监管部门要公平对待旅行社的市场准入、市场运行及市场退出。旅行社的地位平等、进入机会平等，监管部门制定的市场准入标准适用于进入相应经营领域的旅行社，进入相同经营领域的旅行社统一标准不能差别对待；监管部门通过建立交易公平、竞争公平、公平利用信息的环境，公正裁判谨慎使用自由裁量权，依法及时制止和处置违法的市场行为，“执法必严、违法必究”。
（二）对旅游经营者的规制
从我国旅行社市场监管现状来看，改革开放以后，伴随着我国法制体系的逐渐健全和旅游业的快速发展，我国的旅游法制建设也经历了从无到有，并逐渐完善的过程，大致来看可以分为四个阶段（见图1-10）。
图1-10 政策规划历程
我国的旅游立法机关有全国人民代表大会及其常委会、国务院、国务院旅游行政主管部门、地方国家机关，相应的其制定的法律效力等级也各有不同。以全国人大及其常委会制定的《旅游法》为最高等级；《旅行社条例》属于国务院制定的行政法规；法律位阶稍低的部门规章如《旅行社责任保险管理办法》《旅游投诉处理办法》等；地方各级旅游管理部门制定地方旅游条例，如《A省旅游条例》；再到《B市旅游管理办法》，可见旅游法规的完善是我国旅行社发展的最坚实的保障，所以应当设置具有可操作性的法规法条，及时补充对新业态的监管，为旅行社市场监管不断完善法律依据。
1.完善旅游统一标准化体系、规范旅行社市场
对旅行社来说，标准化活动不是一项孤立的活动，它涉及企业管理的各个方面，标准化的管理体系从内容上看是一定范围内的标准按照其内在联系形成的科学的有机整体，包括现有的、应有的和预计将来应制定的标准，即标准体系（见图1-11）。它不是个体标准作用的简单叠加，而是形成合力对整个系统产生的作用，使系统形成良性循环，从而为实现组织目标提供有效支撑。我国旅行社标准体系的建设还处于起步阶段，建立符合标准体系的基础理论，又与旅行社自身特点及其发展规律相吻合的标准化管理体系，使该体系能够服务于旅行社经营管理者，也能服务于游客，促进旅游行业良性发展。在我国，旅游已成为一种流行的生活方式，旅游市场的未来值得期待，但不能忘记品质才是旅游业的灵魂。伴随旅游业的转型升级，谁能赢得游客信赖，谁就能在未来的市场竞争中占得先机。当高品质者成为市场赢家，旅游业才能成为一个立得住、可持续的地方产业。
图1-11 旅行社标准化体系框架
2.完善民宿准入政策及监管机制，积极探索保障民宿可持续发展的制度措施
第一，制定民宿行业管理办法，科学设置民宿行业的进入门槛。推行合理合法、高效一体的民宿行业管理政策和经营许可制度，建立统一的民宿审批与监管机制，界定民宿的申办条件、经营规模。对每个民宿申请主体在经营规模上要有所控制，保持民宿行业的特色。第二，出台灵活而又相对安全的民宿用房政策，合理合法地保障农房租赁等交易行为，利于社会资本合理参与市场的优化配置。在国土资源部等部门联合下发的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》基础上，进一步明确民宿等旅游新业态的用房用地政策，特别是在农村集体建设用地、宅基地等方面，避免个体私下交易带来的各种风险，让社会资本能够合理合法、放心地使用乡村资源、参与乡村经营，促进民宿业的可持续发展。
四 完善执法层面的立法监管
（一）明确执法主体及其权责
法律授予执法主体执法权，分配其权利义务，无论是旅游市场现有的执法主体还是新设的执法主体，都应当在立法中加以明确，首先确定它们的合法性，否则容易出现不敢执法或者越权执法的问题。其次是区分好每个部门各自的职责，避免出现因部门相互推诿或者管辖混乱而造成问题无法及时解决的局面。
虽然关于执法本身的详细规定理应由执法部门自身做出，但执法是旅游市场监管的关键部分，旅游法律法规中可对执法做出适当规范。如此，《B市旅游管理办法》甚至《A省旅游条例》可以对旅游执法的主体、程序、救济等方面有所规定。具体而言：
第一，肯定旅游市场综合监管主体的地位，对其做出定义，由于“监管”在一定程度上也是一种执法，综合监管从狭义上来说可算综合执法，如此可解决旅游市场监管中“谁管”的问题。第二，执法存在针对性，若以被执法对象的违法行为作为区分基础，明确某一类型行为或者某一种市场行为属于哪一部门管理，能更好地理清旅游市场监管“管什么”的问题。第三，执法程序及救济等问题，行政法及行政诉讼法已经给出了良好的范本，借鉴其规定并在适用于旅游市场监管上有所变通，是再好不过的方法。
（二）细化执法依据，增强可操作性
法律法规的合理有效性体现在它是否能够良好适用于法律实践，执法者是直接接触旅游市场行为的主体，他们更为注重的是所依据的法律规定是否具有良好的操作性，通俗点说就是用起来是否顺手。由于旅游市场的多变性和相关法律的不成熟性，需要细化的规定还有很多，此处对策建议主要基于该板块所述的具体问题展开。
1.在旅游立法中明文禁止非法喊客、拉客行为
喊客、拉客行为严重影响了旅游市场的秩序，还有可能对游客造成极大的权益损害，不应当仅仅将喊客、拉客放入城市管理来进行规制，还应当在旅游立法中得以体现，由此旅游市场执法主体才能更好地整治这一乱象。主要条文的撰写，可以参考《B市城市管理条例》第三十条规定：“禁止下列影响城市管理秩序的行为：（一）在城市道路上以阻拦、尾追正常行驶车辆等危及交通安全方式招徕游客；（二）在火车站、客运站、航空港口、高速公路出入口、演艺场所、景区、酒店等公共场所以拦截、欺骗、引诱、强迫、反复纠缠等方式招徕游客。”同时该条例还规定了相应的违法责任。当然，旅游市场监管与城市管理有所不同，旅游市场中的喊客、拉客现象更为突出和特别，规定在参照城市管理的同时，要依据旅游市场的特性做出适当的改变。
2.在旅游立法中明确规定整治“四黑”
执法部门的不少规范文件可能对打击“四黑”有所规定，但既然“四黑”严重影响了旅游市场的秩序和发展，也是A省旅游市场整治的重点之一，那么旅游立法也应对此给予重视。“黑车、黑导、黑店”属于旅游经营中的违法行为，往往是该主体本身的存在违法或者是该主体侵犯了消费者的合法权益等，而“黑社”属于地方治安和地方保护主义等方面的问题，这些是“黑”的表现所在，也是立法所要确认的地方。确认了“四黑”的性质后，就是对整治措施、相关处罚等方面的规定，此时应结合执法部门的责任分工，结合所涉及的不同部门法律法规，做好衔接规定，更好地落实对“四黑”的整治。
3.在立法中对“旅游投诉”进行定位
笔者经调研分析认为，B市旅游市场中所谓的“旅游投诉”应当是打引号的“旅游投诉”，并非真正意义上的投诉。投诉是指投诉人的权益受到侵害而向有关部门主张权利的行为。被调研部门表示，基本上只要是“投诉人”认为的“旅游投诉”，他们都会接收，但由于存在游客滥投滥诉的情况，执法部门处理起来十分费劲。
以参观过的B市古城综合检测指挥平台为例，根据所获取的材料，该部门主要将受理的问题归类为咨询、求助、问题反映、突发事件、投诉几大类，每个大类下又分为一些具体类型，如投诉又分为对服务态度、商品质量、商品价格、食品卫生、强制消费、景区管理、景区环境等几个方面的投诉，借由大数据平台，实时获取某一时间段内GC景区的投诉数据，并对后续处理进行跟踪反馈，可以说是在法律未得细化的情况下进行的科学监管。立法在对“旅游投诉”进行定位时，可以借鉴实践中已有的处理模式，加以规范化和法言法语化，也能弥补法律条文在面对现实多变多样时的不足。
五 完善司法层面的立法监管
（一）明确旅游法庭受案范围和管辖
对于旅游法庭的受案范围及管辖，应以统一司法理念和裁判尺度为指导原则，以依法保护游客及旅游从业者的利益为精神核心。
调研得到的资料中，B市GC区法院对旅游法庭的受案范围和辖区进行规定，在其工作报告和下发给旅游法庭的权利清单中有所体现。首先，司法机关本身的文件在对旅游法庭的基础性问题做出规定时，应当遵循法律语句的科学性、合理性、准确性，对旅游法庭的受案内容有清晰的界定，尤其是对“旅游案件”进行界定，如执法层面对“旅游纠纷”应有的界定一样，使一般民商事案件和旅游案件有相应的区分。同时，法院应有理有据地划分旅游法庭的辖区，做好管辖衔接。其次，司法机关的文件之效力与立法不能相比，旅游司法作为旅游市场综合监管的重要部分，其关键问题应当在旅游立法中得到体现，在B市乃至A省的旅游立法中，可以强调与旅游法庭相关的规定。
（二）旅游合同标准化建设
A省旅游条例22条整治措施规定：“（五）实行新的旅游标准合同。出台新的旅游合同示范文本，取消旅游合同中的购物附加条款。对旅行社未与旅游者签订旅游合同，旅游合同未载明游览、娱乐项目具体内容和时间，未载明交通、住宿、餐饮等旅游服务标准，旅行社指定购物点、推销自费项目、强迫或变相强迫旅游者消费的，依法从严处理。（六）严格监管旅游合同。加大对旅游合同的日常监管，对签订虚假合同、阴阳合同的旅行社及从业人员，依法从严处理。实行旅游合同电子化管理，实现旅游者、旅行社及监管部门实时查询，确保公开、透明。”鉴于旅游合同或者旅游协议的重要性，我们建议在旅游立法中强调旅游合同标准化，首先对旅游合同或者协议进行定义，其次对旅游合同或协议的订立、违约责任等做出规定，最后可由司法部门牵头制定规范性合同来加强当地旅游合同标准化的建设，尤其注重对日渐兴起的散客市场签订“一日游”电子合同的规范。同时，也可出台指导性案例，尤其要注重解决景区房屋租赁中的多次转租问题。
（三）完善旅游纠纷审理机制和方式
1.在旅游立法中
首先，要强调调解是依法调解，必须按照法定程序，调解结果才有权威性。其次，为适应旅游纠纷的特性，树立调解优先、调判结合的原则，调解要具有灵活性，要结合实际情况和当地习俗有所变通。最后，做好调解与其他纠纷解决方式的衔接，实现旅游纠纷多元化联动解决机制。
2.关于旅游纠纷诉讼的审理机制
第一，可在旅游立法中加入审理程序的基础性内容，即强调旅游诉讼审理所运用到的我国现行程序法的基本规定，以此凸显依法审理的重要性。第二，以加强制度建设为保障，建立健全快速审理涉旅案件的机制。快速审理机制的核心是权利自治，对于快速审理应符合哪些条件，比如当事人自愿放弃哪些权利、条款、限制等才能进行快速审理，都应有所规定，以达到快审快结的目的。
六 强化对监管主体之监管
监管部门通过厘清政府与市场的关系，才能进行科学决策。有些问题尽管看似是旅游市场反映的问题，诸如航班取消、旅游车趴窝、导游流失或转岗、商场酒店关门、景区景点冷清、旅游商品企业倒闭工人下岗等等，实际却在于旅游管理部门自身在思想观念、体制机制、管理创新上存在问题。这些问题就会给社会埋下诸多安全隐患。对违法违规行为进行打击，维护旅游经营者和旅游从业人员的合法利益，避免因决策不当造成旅游市场问题，进而影响旅游经营者和旅游从业人员合法利益的情况出现。
通过立法强化责任的追究，纠正监管缺位、错位问题。放眼全国，从“Y海鲜排档”“青岛大虾”“游客被打、严重警告、官博怒怼网友”等多起旅游市场类似事件看，监管部门的反映和初始态度往往遭到诟病。物价、工商等部门缺乏横向协作，屡屡陷入事前缺乏有效管理、事中不能及时应急、事后难以查缺补漏的尴尬境地。受此所困，游客往往陷入循环投诉、无人救济的窘境。如果游客屡屡在同一个地方上演“人在囧途”，恐怕以后就会用脚投票了。因此，强化政府监管，落实监管责任，规范旅游市场秩序，既保障旅游者合法权益，又平衡好旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，才能从根本上杜绝旅游乱象，促进旅游业持续健康发展。旅游主管部门应当树立“法定责任必须为”的理念，按照《旅游法》及相关法律法规的要求，在政府部门的统一领导下，联合相关部门，完善综合监管机制，加大对旅游市场的综合整治，加大对无证经营、超范围经营、虚假广告、以不合理低价组织旅游活动、欺骗或变相强迫消费、商业贿赂、违法“一日游”、欺行霸市、垄断市场、违法调整门票价格的打击力度；运用信息化手段提高旅游市场监管、旅游执法水平和投诉处理能力，全面优化旅游市场环境；通过创新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后监管途径和办法；通过完善执法机制，将运动式执法转变为常态化监管，提升执法效益和治理效果。
图1-12 政府责任清单
通过采用负面清单的模式，实现政府职能的转变。政府管制的范围和具体事项清楚、明白地予以列举，逐步建立限权式的公权力运行模式，理清政府与市场的关系，清单列举的归政府，清单以外的归市场。在《丽发〔2017〕2号中共B市委B市人民政府关于进一步整顿旅游市场净化旅游环境的意见》中强调了负面清单调整时，健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制。同时，《B市权利公开透明运行实施细则》的出台也体现了不断完善权力运行监督制约机制。
通过媒体平台公示清单内容来倒逼落实。旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公开通报等方式，向社会公开旅游部门及相关部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，强化联合执法协调监管的相关工作机制，提升综合监管效率和治理效果。旅游责任清单涉及旅游、公安、工商、交通、文化、税务、质检、民航、价格主管等部门，厘清分别负责的领域和工作，应当树立“法无授权不可为”的理念，按照相关要求积极推进行政审批制度改革，不拖泥带水，不犹豫观望，不明放暗收，不擅自增加审批条件或延长审批期限，要按照行政审批制度改革的要求，把确定由旅游行业组织承接的职能尽快移交。通过斩断市场管理者与不法经营者之间的利益链条，清除害群之马，形成“优币驱逐劣币”的示范效应。
七 加强旅游普法
（一）普法手段多元化，提高公众法治意识
普法是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，对于提高公众的基本法治意识，向公众普及基础法律知识，建设社会主义文明社会等内容都有着突出意义。
然而就目前来看，全国范围内的普法工作都面临着手段多元化的改革需要，普法对于社会各方面发展的推动作用日益受到人们的关注。现阶段社区普法、校园普法讲座等传统的普法手段已不能满足社会对于普法工作的多样化需求，对于旅游市场而言，普法手段多元化亦是势在必行。致力于实现旅游市场普法手段的多元化，应当结合社会发展现状，充分应用时代发展产物，将日益丰裕的司法资源加以充分利用。
1.丰富普法方式
伴随着以新媒体行业为代表的传媒行业变革，普法工作应逐步调动起双微平台等众多新媒体的强大信息共享能力，巧妙利用其便捷性、交互性以及受众群体广阔的特点，同时结合电视、广播、报纸、杂志等传统传播媒介，将旅游市场相关的法律信息加以充分宣传，潜移默化提高旅游市场中各类群体的法治意识
2.利用A省旅游市场特色性机制丰富普法手段
以B市为例，A省在全国范围内率先发展起来的旅游警察、旅游巡回法庭、旅游市场社会监督员等特色化的旅游市场规范机制，应加以更为充分的利用，将普法工作加入这些特色化设置日常工作的方方面面，渗透到旅游市场运作的各个环节。
（二）建立健全旅游诚信体制
近年来旅游经济发展迅速，随之而来的旅游诚信问题也日益突出，旅游市场诚信体制建设的缺失所引发的旅游市场诚信危机对于旅游市场规范化建设产生了不可忽视的阻力，《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》中明确提出了对建立健全旅游诚信体制的需要。
要加强A省的旅游市场规范化建设，建立健全旅游市场诚信体制是必由之路。我们可以通过政府部门的力量结合新媒体技术的支持构建起旅游市场的诚信监督信息流通的便捷平台，完善旅游“红黑榜”制度，为游客、当地民众和相关从业人员等提供更为及时可靠的信息流动平台，充分调动旅游市场的各类参与者的监督力量，提高行业自律的效能，实现旅游市场的自我监督、自身净化，降低市场监督整治成本。在此过程中调动起整个社会的监督力量来规范旅游市场，良性发挥旅游诚信对于旅游经济发展的重要影响力，提升旅游市场全民法治意识，为A省旅游市场法制化建设提供一种科学高效的法治途径。
八 保护旅游文化，促进文化健康发展
B市旅游文化发展面临着诸多困境，其形成原因复杂而多样，仅从单一方面很难彻底解决问题。我们提出以下4条建议。
（一）确立B市民族文化的保护在法律上的重要地位
通过立法的形式对B市非物质文化遗产和民间文化艺术等文化权利进行保护，B市应建立健全专门的民族文化保护规定，可以参考西藏自治区人大常委会颁布的《西藏自治区实施〈中华人民共和国非物质文化遗产法〉办法》、《西藏自治区人民政府关于命名西藏自治区民间文化艺术之乡的决定》（藏政发〔2014〕113号）等地方性法规，通过立法的形式对藏族特色非物质文化遗产和民间文化艺术等文化权利进行保护。并根据上位法的规定，结合当地实际情况进行制定，效果可能会更好。
（二）规范被扭曲的低俗文化和商业炒作行为
B市的旅游文化定位应该是“高原姑苏”的闲适、恬静和天人合一，与现代都市社会的浮躁逐渐形成鲜明对比。在进行商业包装的时候，一定要把握好尺度，切不可舍本逐末，一味迎合游客的趣味，甚至迎合低级趣味，例如“艳遇之都”称号的泛滥，“一夜情”的盛行，有学者通过网络文本的分析发现，“艳遇”一词与“东巴”“民族”等代表B市的名词出现的频率几乎是相同的，甚至其对游客的文化感知影响更大。B市旅游文化的灵魂、核心应该是，近千年历史的DY、SH、BS三大古镇、东巴古籍、纳西音乐、节日、本地居民的生活方式和理念等等，而不是所谓的“艳遇”“一夜情”等。对个人、媒体、商家恶意炒作，诋毁B市民族文化的行为，可以采取一定的处罚措施。
（三）加强B市旅游文化开发的监督管理
旅游文化的开发是一个复杂的系统工程，需要做好规划、落实监督、加强管理。在B市旅游文化产业发展过程中，仍然有管理不规范，监管不到位的情况出现，使得B市旅游市场上出现了一些乱象。要加强B市旅游文化开发的监管，首先需要政府部门切实履行职责，加强旅游市场的监督，规范各类旅游经营行为。其次，要广泛实行民主监督，让游客、商户成为旅游监督管理的主体，弥补政府监管的不足。最后，要加强行业的准入管理，对于涉及B市文化核心的一些产品开发，一定要严格审核其是否具有这方面的资质、能力，避免市场鱼龙混杂。
（四）强化对民族特色文化的教育
首先应该规范的就是未成年人辍学过早投入旅游行业的严重现象，结合《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国义务教育法》等法律的规定，让未成年人接受良好的教育，将文化的创新与传承发挥得淋漓尽致。其次，无论公立学校还是私立学校都应加强对B市文化的教育，注重专门从事纳西民族文化教育、民族工艺传承等专门院校的发展，将纳西优秀文化继续发扬光大。