第三节 立法监管在旅游市场长远发展层面的问题
一 旅游普法的投入不足
（一）旅游市场主体法治意识的概念
从当下A省多年的旅游法制建设进程来看，法制建设虽取得了很大的成就，但“依法治旅、依法兴旅”很大程度仍停留在口号上。旅游市场规范化建设的法律诉求除了法律文件的硬性要求外，旅游市场主体的法治意识也不可或缺。
法治意识是指公民、社会团体以及政府等社会主体在社会实践中生成的对依法治国、依法治权的认知、观念、评价和思想体系的总和。法治意识作为一种理性的意识，来源于历史的、社会的法律生活实践，但又必然反作用于法律生活实践。可以说，旅游市场主体树立法治意识是使旅游市场得以规范化的一个重要前提。意识是为实践服务的，在构建规范的旅游市场实践过程中，如果仅仅侧重立法方面法律文件的数量增加，重形式的要件，而忽视法治意识在构建规范化旅游市场中的内在价值，那么构建规范化的旅游市场将无从谈起。
在现今的旅游市场中，旅游市场主体法治意识淡薄的现状依然没有什么改变，造成这一现状的普法手段单一问题依然无法得到解决。普法手段单一导致旅游市场主体法制意识淡薄。这一现状又反作用于旅游市场，已悄然成为旅游市场规范化建设的拦路虎。
（二）旅游市场主体法治意识淡薄
根据全国科学技术名词审定委员会对于市场主体的定义，市场主体是指具有独立经济利益和资产，享有民事权利和承担民事责任的可从事市场交易活动的法人或自然人。任何市场主体参与经济活动都带有明确的目的，以在满足社会需要中追求自身利益最大化为目标。而旅游作为一种经济活动，在旅游市场中必然也存在着各种经济主体，即具有独立的经济利益和资产，在旅游市场中从事经济活动并享有权利和承担义务的个人和组织体。
根据一般市场主体的分类，旅游市场主体可以分为旅游投资者、旅游经营者、旅游消费者和旅游服务者。笔者针对以上A省旅游市场主体进行问卷调研，问卷采用随机抽样方法并结合访谈、问卷填写的方式进行，最终获得有效样本53个。对旅游市场主体法治意识的测量，主要从两个方面出发：一是“对已颁布的旅游法的相关规定的了解程度”；二是“遇到旅游纠纷，会采取何种方式解决？”在第一个问题的问卷填写回答中，1.89%的旅游市场主体觉得对相关规定非常了解，33.96%基本了解，64.15%非常陌生（见图1-7）。
图1-7 市场主体对旅游法规的了解程度
在第二个问题的问卷填写回答中，30.19%的旅游市场主体选择默默忍受，60.38%选择设法和解，49.06%选择向有关部门投诉，9.43%选择诉讼解决（见图1-8）。
图1-8 旅游纠纷解决方式的选择
旅游市场主体是否具有法治意识，一个浅显的衡量标准即是其对相关法律法规的认知状况以及遇到纠纷后运用法律的意识。在问卷数据中，旅游市场主体对法律法规的认知状况明显不足，对相关法律法规非常陌生的数据比高达64.15%。而解决纠纷时选择默默忍受的依然占到30.19%，选择诉讼途径的仅为9.43%。旅游市场主体法治意识之淡薄可见一斑。
（三）普法宣传手段单一
普法工作承担着普及法律知识、弘扬法律精神、培养法治观念、引导法治行为的社会责任，是国家和地方法治建设进程中的基础性工作。我国自1986年开始实施“一五”普法规划以来，普法工作取得了明显成效，公民的法治意识得到提高。但与此同时，旅游景区对旅游市场相关主体的普法方式却形式单一，成效甚微。从而影响旅游市场主体的法治意识，不利于旅游市场的规范化建设。
旅游景区的市场化程度高，食住行、游购娱等相关产业发展迅速，经济基础相对较好。正是由此以发展经济为主的思维惯性，当地政府做决策时往往更看重经济利益。对难见经济效益的普法工作则持回避、被动的态度。因此，投入不足使得普法工作停留在短期的普法日、报刊宣传等传统方式上。而如今这些方式的受众范围狭窄，旅游市场主体难以了解到相关的法律普及。法治宣传教育中所倡导的法治观念、法治内容不易被旅游市场主体所接受，常常是遇到问题才想起来去找法律，或者压根不通过法律途径解决，不能做到事前学习和知晓。
二 对旅游文化保护不善
所谓的旅游文化是指，某个民族或某个国家在世世代代的旅游实践过程中所体现出来的本民族或本国家的文化。当今的旅游业发展，离不开旅游文化的哺乳作用，可以说文化是旅游业的灵魂。
B市是拥有B市古城、三江并流、“东巴古籍文献”三项世界文化遗产的国际旅游城市，被国际旅游组织誉为“中国最令人向往的10个小城市之首”和“地球上最值得去的100个小城市”之一，B市文化是中国乃至世界灿烂文化的瑰宝。但不可否认的是，B市文化随着B市旅游业的发展日益出现许多的问题。B市古城近年来在负面新闻中的“出镜率”比较高，欺客宰客、强逼消费、“艳遇”遇酒托，甚至暴打游客等乱象层出不穷；当地黑导游“不买东西比卖淫更可耻”“B市欢迎你，是欢迎你来消费”的骇人言论，更引发舆论哗然。B市文化本来是中华文化的精华部分，但是其发展方向的偏离对B市旅游市场造成了不小的影响，这些问题不仅导致B市民族文化本身的传承与保护受到迫害，而且严重制约了B市旅游业甚至B市经济的发展。
（一）B市旅游文化发展存在的问题
1.对B市文化扭曲与误解
B市在旅游发展过程中，开始逐渐意识到自身文化之于当今社会的价值，也意识到传承和保护其的重要性，但是因为种种原因，B市某些文化最终走向远离本真，迎合游客浮躁、情色等不良价值观的道路上。加上在外界的宣传中，免不了对B市文化造成误解，以讹传讹之后，本身的文化精髓却逐渐走向糟粕。
（1）对摩梭风俗的误解。当地对关于摩梭走婚即是一夜情的说法已是多番澄清，仍旧劳而无功，其实走婚遵循着自己独特而严格的习惯法。在13岁成人礼后，摩梭人享有走婚的资格，但即使有了自己心仪的对象，也要经过三年甚至更久的眉目传情和对歌环节后，才可以正式走婚。走婚虽然没有一纸约束，但也有责任与爱情，而且摩梭人对走婚对象也有严格的规定。
（2）“艳遇”B市。B市被称为“艳遇之都”，广义的“B市艳遇”包括在B市“艳遇”一景一物一人一民俗一文化时的惊艳情绪，狭义的“B市艳遇”即带有性爱色彩的异性或者同性之间的偶然相吸。而“B市艳遇”已然成为B市旅游的第一名片，游客对其的追捧远远高于民族文化。从广义上说，如果你厌倦了大城市快节奏和朝九晚五的生活，你想找一个美好、闲适的地方，找一个心爱的人陪你平淡地过下去，这是一个美好、纯粹又浪漫的初衷，B市可能会是个好地方。但是这种有质量的“艳遇”，遇不上也很正常，因为“职业艳遇家”和冲着解决生理需要的人比比皆是。B市古城从“恬静”“闲适”的文化意念，转向了“小资情调”甚至是“性爱艳遇”。
2.文化的过度商业化
旅游开发过程中，不可避免地要将文化进行商业化包装，这是文化产品商品化的必然，但是商业化开发必须适度，过度的商业开发的结果反而会适得其反。20世纪90年代后期以来，B市旅游业进入了持续快速期，大量外地客商云集于此，他们在古城中收购或租用原住居民的房产，开始在古城中做生意，而原住民则纷纷选择搬到新城区居住。如今古城中的商品大多数都是从外地进货，并非本地生产，当地的文化得不到体现，古城中酒吧、西餐厅随处可见，给景区带来了夜生活的喧嚣。
过度的文化商业化带来两个严重的问题，一是民族文化的传承和保护受到影响。B市文化是B市本地人世世代代沉淀下来的，B市文化的精髓也只有B市人最了解、最热爱，过度的商业化让B市民族文化失去了原汁原味，其精华被掩埋，也难以将正宗的文化传承下去。二是阻挡了民族文化创新的步伐。民族文化是在劳动的过程中逐渐被创造的，而B市本地居民将房屋田地出租，单靠房租收入就不愁吃喝，所以当地居民形成一种慵懒、贪小便宜（欺客宰客）的坏习惯，也不愿意在通过自己的辛勤劳动来养家糊口，就算自己有很好的房屋也不会自己经营。B市民族文化由此失去了创新的源泉与动力。
（二）B市旅游文化保护在立法方面的现状
首先，宪法从国家基本制度和发展文化事业及保护公民从事文化活动的权利角度做了纲领性的规定，没有具体到旅游文化的保护，所以，从实际效果来看，对B市的旅游文化保护作用不明显。
其次，从国家到地方制定的一系列关于旅游文化保护的法律中，如《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等专门的文化保护法律，分别从文化保护和非物质文化遗产的保护、发展和利用方面做出规定，以保障文化发展。再如《世界文化遗产保护管理办法》，对B市古城等被列入世界文化遗产名录的世界文化遗产予以法律保护。但以上法律毕竟是国家立法，原则性强而操作性不足，实际保护效果并不理想。
《A省旅游条例》条文中涉及旅游文化保护的也是屈指可数，其中第二十四条规定：“以自然景观为主的旅游景区，应当加强对自然资源和生物多样性的保护，保障资源的可持续利用。利用民族文化资源、历史建筑和历史人文资源开展旅游经营的，应当保持其民族特色、传统格局和历史风貌。涉及文物保护的，按照有关规定办理批准手续。重点旅游城镇的新区规划和旧城改造，应当对旅游功能统筹规划；建筑规模和风格应当与周围景观相协调。”除此规定外，找不到过多关于文化保护的内容。《B市旅游管理暂行办法》的情况与《A省旅游条例》相差无几，在此不再赘述。而《A省B市古城保护管理条例》第九条规定：“保护原住居民的民风民俗，鼓励原住居民在B市古城居住。对居住在B市古城内的原住居民户由B市古城保护管理机构按照有关规定给予补助。”该规定出发点也是为了更好地保护B市民族文化，但是实际情况并不乐观。
最后，从实体法和程序法的角度来看。在实体法上，涉及民族文化遗产保护的具体法律制度缺失，尤其是现行的知识产权保护的法律制度无法对其进行全面保护，以至于在司法实践中，许多侵犯少数民族文化遗产权利的事项没有被追究法律责任。在程序法上，由于我国法律规定，案件的当事人必须与案件有直接的利害关系，而少数民族文化遗产的权利主体无法确定，许多侵犯少数民族文化遗产权利的案件由于缺乏诉讼主体没有被立案，加之行政公益诉讼的缺失，使这类案件处于法律保护之外。