宁夏农村基层公共文化服务体系建设发展报告

鲁忠慧

农村基层公共文化服务体系建设既是自治区公共文化服务体系建设的重要内容，也是提升宁夏乡村精神文明、提高农民文明素质，实现振兴乡村的重要途径。自2005年党的十六届五中全会首次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”以来至今的十几年来，随着自治区公共文化服务体系建设向农村、向基层、向贫困地区倾斜政策的切实落地以及公共文化服务与供给体系的建设与不断完善，宁夏农村基层公共文化服务特别是贫困地区公共文化服务得以长足发展和改观。本文研究的农村基层公共文化服务体系建设一般指乡镇、村两级，贫苦地区则包括县、乡镇及村三级公共文化服务体系的建设发展情况。

一、宁夏农村基层公共文化服务体系建设成效

自治区党委、政府一直以来就把公共文化服务体系建设作为改善民生的重要方面、作为提高百姓幸福指数的重要指标、作为全面建设小康社会的重要内容，通过广播电视村村通工程、农村电影放映工程、文化信息资源共享工程、农家书屋工程、乡镇综合文化站建设等文化惠民工程加速向基层的延伸，使宁夏农村基层公共文化服务体系建设驶入快车道，农村基层公共文化体系建设方方面面都实现了新突破，不断凸显出公共文化服务体系建设标准化、均等化、便利化等特点，由此农村地区、贫困地区公共文化体系建设中的薄弱点及短板持续向好发展，文化建设在共建中持续扩大共享的覆盖面，农村基层群众享受文化权益的机会大大提升。

（一）宁夏农村基层公共文化基础设施网络建设成效

“十二五”时期，宁夏公共文化服务基础设施建设重心开始下移至乡镇综合文化站、村文化活动室、综合文化服务中心标准化建设方面，加大了对农民文化大院和移民新村文化活动室的扶持力度，通过新建、改扩建原有设施等多种举措，通过提升文化设施的达标率和利用率，持续加快推进宁夏农村基层公共文化设施标准化均等化建设水平。

1．乡镇综合文化站建设成效

覆盖乡镇、村两级的公共文化设施网络体系已基本建成。乡镇综合文化站实现全覆盖。宁夏现有乡镇193个，截至2017年年底，已建成193个乡镇综合文化站，文化站设置率达100%，达标率88.6%。

2．农民文化大院建设成效

截至2017年年底，宁夏有农民文化大院730个，其中，经政府文化部门扶持，具有较好基础条件、能经常性开展活动的有410个。

3．农村文化活动广场建设成效

截至2017年年底，自治区乡镇（街道）广场建成211个，村（社区）广场建成2433个。

4. “非遗”技艺传习场所建设成效

截至2017年年底，宁夏有相对集中、固定的民间“非遗”技艺传习场所133个，自治区建立了对自觉履行传承义务、积极开展传习活动的优秀传习场所以奖代补给予2万元、代表性传承人给予3000元补贴的机制。

5．宁夏贫困地区县、乡镇、村三级公共文化设施网络建设成效

中南部9个贫困县（区）公共文化服务体系建设一直是自治区公共文化服务体系建设中的弱项。“十三五”时期，自治区根据国家公共文化设施建设标准和贫困地区实际情况，立足基层，突出扶贫，以基础设施相对薄弱的中南部9县（区）为切入点，全面推进县（区）图书馆、文化馆建设，加大资源整合力度，采取盘活存量、集中利用和规划新建等方式，推动贫困地区乡镇综合文化站和村综合文化服务中心全覆盖、标准化建设。通过改建、维修、提升功能等，提高已有设施的达标率和利用率，通过新建，集中力量消除设施的空白点，提升设施的覆盖率，截至2017年年底，“两馆”覆盖率达到83%，建成标准化乡镇综合文化站32个，覆盖率达87%，特别是通过实施村综合文化服务中心文化扶贫工程，1266个村综合文化服务中心建成，实现了文化设施到村、文化服务到户、文化普及到人、文化扶贫到“根”的“四到”目标，在全国率先实现了贫困地区村综合文化服务中心全覆盖。通过完成自治区文化民生实事，扶持建设了示范性农民文化大院278个、“非遗”传习场所151个。

宁夏9个贫困县（区）公共文化设施建设成效表

6．广播电视村村通、户户通工程建设成效

宁夏自1999年开始实施广播电视“村村通”“户户通”工程，以2011年年底在全国率先基本实现直播卫星公共服务“户户通”目标为标志，使全区2317个村、约80万户、300万人能免费收看到67套电视节目、收听十几套广播节目，实现了广播电视“村村通”到“户户通”的历史性突破。至此，自治区基本解决了农村基层群众听广播、看电视难的问题，有力地推动了我区农村基层公共文化服务体系建设。

7．宁夏农村民间文艺团队建设成效

截至2017年年底，宁夏有各类民间文艺团队1136支，主要分布在乡镇（街道）、村（社区），每个团队人数20—50人。

（二）宁夏农村基层公共文化服务和产品供给现状

1．依托乡镇综合文化站的公共文化服务与产品供给情况

据不完全统计，全区乡镇综合文化站年均累计开展各类群众文化活动37068场次，指导发展民间文艺体育团队1075个常年开展活动，以乡镇文化站为主要资源供给平台，提供公共文化服务惠及群众年均约530万人次。乡镇综合文化站实现了无障碍、零门槛进入。

2．依托农村电影放映工程的公共文化服务与产品供给情况

全区2005年在全国率先实现“一村一月放映一场电影”的目标，2008年实现了“一村一月放映一场数字电影”的目标，成为全国首个实现农村电影数字化放映的省区。2009年以来，每年都提前超额完成在全区农村放映电影4万场的任务。

3．依托文化信息资源共享工程的公共文化服务与产品供给情况

2008年年底，宁夏文化信息共享工程完成了村镇共享工程服务站点的建设。目前，乡镇基层服务站192个，行政村信息化服务点2362个，初步建立了层次分明、互联互通、多种方式并用的数字文化服务网络。由此，全区农村基层群众就能在更多更大范围内，通过便捷、快速的网络化途径满足自身的文化需求。

4．依托文化、科技、卫生“三下乡”活动的公共文化服务与产品供给情况

自1996年“三下乡”活动开展以来至今，自治区为农村基层百姓送去丰富多彩的文化活动，“百乡千场”送戏下乡每年演出1600场以上，还持续为示范性农村文化室、农村文化大院、农村示范性文艺队和生态移民点配送一批批图书和文化活动器材。

5．依托民间文艺团队的公共文化服务与产品供给情况

宁夏农村民间文艺团队依托乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合文化服务中心等公共场所开展活动。每年自办和参加有组织的各类群众性文化展演活动近4万场次，参与表演总人数达3.7万人次。

6．依托农民文化大院的公共文化服务与产品供给情况

据统计，宁夏农民文化大院每年自发性的文化活动达1.8万场次以上，这些文化活动为丰富当地农村基层百姓的文化生活，引领乡村新风尚，提升乡村文明，发挥了积极有效的作用。

7．宁夏文化“大篷车”成为农村地区人民群众享受公共文化产品与服务的重要路径

自1984年文化“大篷车”开展送演出下乡活动以来的30多年，文化“大篷车”在自治区农村基层持续流动送演出，把农民关心的事，用农民看得懂、听得懂的方式，送到百姓家门口，让农村的千家万户真真切切地感受到了文化惠及百姓的益处。

（三）宁夏农村基层公共文化服务体系建设中管理人才队伍建设成效

公共文化服务人才队伍建设是自治区农村基层公共文化服务体系建设的重要内容，也是农村基层公共文化服务体系建设持续向好发展的关键，为了补齐人才短板，宁夏探索建立并不断完善农村基层公共文化人才培育、培训以及与招募文化志愿者驻乡入村、“三支一扶”、“三区”人才扶持计划等相结合的常态化人才培养和输送机制，农村基层公共文化服务体系建设人才队伍局面较以前有了很大的改观，取得了明显成效。

1．乡镇综合文化站管理人员队伍建设情况

截至2016年年底，全区乡镇综合文化站从业人员413名，其中乡镇在编干部365名（163名兼职）、外聘大学生村官和志愿者48名，平均年龄44岁。总体来看，各县（区）采取指定乡镇干部兼职、购买公益岗位、聘任、委托文化能人管理等形式，基本达到每个乡镇都有1—3名工作人员。

2．宁夏贫困地区公共文化服务人才队伍建设情况

一是建立区、市、县三级培训机制，每年宁夏依托各级文化馆、图书馆和艺术职业学院对贫困地区文化人员至少集中培训1次，培养发展乡土文化能人和民间艺术传承人。二是实施“一员三能”提升工程，加强对贫困地区文化管理人员和文化骨干的培训，提升政治素养、专业技术和服务管理能力。三是实施“阳光工程”农村文化志愿者行动计划。2016年以来，分别累计招募79名农村文化志愿者和乡村学校少年宫辅导教师15名，安排他们到贫困县（区）村综合文化服务中心和乡村学校开展文化志愿服务工作。四是实施“三区”人才支持计划。2013年以来，累计选派880名专业人才到贫困县（区）文化开展单位辅导培训工作，培养基层文化骨干。五是要求乡镇综合文化站和村综合文化服务中心必须配备专职文化专干，同时采取下派文化辅导员、文化能人代管、购买公益岗位、招募文化志愿者驻乡入村协助等办法强化贫困地区文化人才力量。六是2017年，自治区财政支持贫困地区村综合文化服务中心招聘716名文化专管员，集中培训上岗开展管理服务工作，每年每人补贴6100元，基本实现了贫困地区文化工作“有人抓、有人管、有人干”。七是进一步加强农村非专业电影放映队、非专业演出队以及义务文化管理员、社区文化指导员等业余队伍的培训。

二、农村基层公共文化服务体系建设中存在的主要问题

在国家的统一部署，有步骤地推进实施，自治区的大力推动下，宁夏农村基层公共文化服务体系建设以完成目标任务为抓手，不断实现新突破、取得新成效。进入新时代，在“建”已经步入改建、扩建的提升阶段，如何全面提高农村基层公共文化设施“管与用”的效能，就需要认真分析研究宁夏公共文化服务体系建设中存在的问题，明确当前所面临的挑战。

（一）农村基层政府对公共文化服务体系建设及管理的重视程度还有待提高

在农村公共文化服务体系建设过程中，基层乡镇政府更重视经济建设而忽视文化建设，个别乡镇领导在思想认识上视文化工作为非农村工作的硬指标，未从经济与文化协调发展的高度去思考，未形成“大文化”的共识，从而造成了对文化工作重视不够、支持不够的现象，乡村文化工作被边缘化，严重影响了农村基层公共文化服务体系的建设与发展。

（二）公共文化的管理服务机制有待进一步健全完善

目前农村基层公共文化管理服务机制不够健全，乡（镇）综合文化站、村文化室（综合文化服务中心）的管理、服务效能整体上都处于较低层次的粗放化的管理水平。由于管理机制的不健全和后续服务的不到位，导致一些乡（镇）综合文化站、村文化室（综合文化服务中心）时常处于关门状态，文化信息共享工程缺乏后续软件的更新支撑和维护，造成这些公共文化设施使用率低下、使用效能不高的现象发生，管理效能与利用率成为今后亟待提高的短板。

（三）公共文化设施仍存在补齐“短板”的问题

在国家公共文化服务体系建设的大力推动下，虽然农村基层的公共文化设施标准化均等化水平不断提高，公共文化设施数量质量快速提升，但还有些乡（镇）综合文化站和村文化室（综合文化服务中心）的内部功能室不健全，设备配置不达标，文化活动器材少，信息共享电子设备缺乏更新，这对于群众文化活动的开展形成了一定的障碍。贫困地区乡、村公共文化设施仍然不足，多数基础设施建筑规模偏小，一些公共文化建筑设施面积仍然达不到国家标准。

（四）公共文化服务中数字文化建设滞后

在农村基层地区公共文化建设中仍然存在公共数字文化服务网络不完善、重点工程缺乏有效统筹、社会力量参与不足、服务效能不高等突出矛盾和问题。大多数基层公共文化设施缺乏数字文化的提档升级，有些地方存在着无线网络覆盖不够，有些地方统筹推进数字文化工程建设滞后，有些地方没有建设基层综合性数字文化服务平台，有些地方鼓励社会力量参与公共数字文化建设等有针对性有效性对策缺乏。贫困县（区）“两馆”、乡镇综合文化站等公共文化设施数字化服务平台尚未建设。

（五）公共文化服务体系建设的创新度有待提高

农村基层公共文化服务体系建设过程中如何从基层群众的实际需求出发，充分考虑基层百姓特点、体现基层群众意愿，不断创新内容，创新形式，创新手段，多提供农民群众看得懂、用得上的文化产品不够；如何创新方式激励基层群众从“旁观者”变成“参与者”，想参与、要参与、乐于参与的共建共享的自主参与的方法不多；在培育多姿多彩的文化活动形态过程中，更好地满足群众需求的文化项目创新、文化活动创新、文化载体创新度欠缺；充分利用“互联网+”“两微一端”促进基层百姓线上线下互动，农村基层公共文化数字化建设创新滞后，无障碍零距离享受现代公共文化服务的方式创新需要进一步紧跟时代发展潮流。

（六）公共文化专业管理人才缺乏

农村基层公共文化服务领域缺少专业的文化管理人员，人才队伍力量薄弱、文化素质较低。一些乡（镇）综合文化站和村文化室（综合文化服务中心）的文化设施管理员身兼数职，不能全身心地投入到文化工作中去。一些乡（镇）综合文化站和村文化室（综合文化服务中心）的文化设施管理人员知识水平有所欠缺，专业技能较低。一些乡（镇）综合文化站和村文化室（综合文化服务中心）的文化设施管理人员队伍流动性很大。目前，宁夏乡镇文化站共有413名管理人员，虽然基本达到一站1—3名工作人员要求，但整体存在着管理能力不强、服务水平不高等问题。

（七）公共文化建设的财政保障能力有限

宁夏属于国家西部欠发达省区，农村特别是贫困地区的市县（区）财力普遍薄弱，自身财政支出能力不强，除中央补助每个文化站4万元和地方财政配套1万元资金能够保证按时到位外，全区各级财政还未建立稳定长效的资金投入机制，文化投入渠道单一，社会力量支持文化事业发展的氛围还未形成，在公共文化设施建设、运营与维护，尤其乡镇综合文化站、村综合文化服务中心开展活动经费和工作人员劳务费等方面，地方财政困难，投入能力有限。

（八）公共文化服务管理的考核监督机制还有待进一步建立健全

目前宁夏农村基层公共文化服务体系建设尚未形成一套行之有效的考核监督机制，即使有的地区建立了考核监督机制，却并没有真正将公共文化服务体系建设与绩效考核紧密结合。信息反馈机制是提升和完善公共文化服务体系的重要途径，目前在农村基层公共文化服务体系建设中，信息反馈机制严重缺失。公共文化服务体系建设过程中，如果出现的问题得不到有效沟通和及时反馈，在很大程度上就会影响到考核监督机制的有效度可信度。

三、进一步提升农村基层公共文化服务体系建设的路径

近年来，对农村基层特别是贫困地区公共文化服务体系建设方面财政投入持续增长，随着农村基层文化基础设施的标准化均等化水平的不断提升以及提供给农村基层的公共文化产品和服务多元化多样化，农村基层百姓的文化生活与以前比较更加丰富多彩，但农村公共文化服务体系建设中在建、管、用中出现了新的发展不充分不平衡的问题，随着标准化均等化的提升，建与管、用相比已处于发展相对成熟阶段，管与用相对薄弱，有待于加强。同时，农村基层公共文化服务体系建设属于公共文化服务体系建设中短板，因此，尽快补齐这块关键性的“短板”，探索完善健全自治区农村基层公共文化服务体系建设的创新路径，破解阻碍发展的瓶颈，不断满足农村基层群众享受文化权利的新需求，是推进实现自治区提出的脱贫富民战略和扎实推进文化繁荣发展目标的要求。

（一）不断提高县、乡镇领导对农村基层公共文化体系建设的重视度

宁夏农村要将各县（区）和乡镇政府领导纳入文化部和自治区文化培训计划，每年定期分批举办公共文化服务体系建设县（区）长、乡（镇）长培训班，通过解读文化经济政策、组织现场观摩学习、开展座谈交流等方式，解决县（区）、乡镇政府层面一些领导思想观念上的重经济、轻文化问题，切实提高对基层特别是对乡镇、村这些基层公共文化服务体系建设重要性和紧迫性的认识。

（二）以创新驱动推进公共文化服务管理的体制机制的不断健全

党的十九大报告提出，“创新是引领发展的第一动力”。因此，要实现农村基层公共文化服务体系可持续发展，就要立足于以人民为中心的思想基础，以创新的思维，坚持以问题为导向，健全完善农村基层公共文化服务体系长效机制，针对基层公共文化服务管理的新情况新问题，统一指导、因地制宜，兼顾共性与个性，制定完善基层公共文化服务管理制度和服务标准。

（三）丰富公共文化服务供给渠道，创新供给服务机制

现阶段，农村基层公共文化产品与文化服务供给标准化较多，个性化的特色服务与供给较少，而农村群众因受到不同的经济发展水平、收入水平、教育程度、闲暇时间以及不同的性别、年龄、价值观念、兴趣偏好等影响，带来基层群众多层次、多元化的文化需求，由于供给侧与需求侧的错位，造成公共文化产品供给和群众需求不匹配、不对接等问题。农村基层要不断探索创新建立公共文化服务运行机制，促进建、管、用协调发展，要灵活采用有效办法，促进公共文化服务均衡发展。对文化活动不够丰富、文化生活相对单调的农村基层，加大政府购买力度，资助民间文艺团队、农民文化大院等群众自办文化和补贴演义团体和文化企业等社会力量举办各类展演活动等办法。要创新公共文化服务供给与群众文化需求之间机制，形成二者之间良好对接和互动，建立任务清单，经常性对接当地群众文化需求实际，实施精细化“菜单式”“订单式”服务模式，多提供针对性强的精准供给，使得文化设施设备的功能得到有效发挥。建立公共文化服务城乡联动机制，实现公共文化服务供给的均衡发展。

（四）加强公共文化服务数字化建设

一是要提档升级农村基层公共数字文化设施。将文化信息资源共享工程的乡镇服务点建设和贫困县（区）公共图书馆纳入到公共数字文化建设中，消除服务“盲点”，实现提档升级，助力文化扶贫。二是提升公共文化数字供给的精准度。以农村基层公共数字文化资源配送活动和数字图书馆精准帮扶专项活动为依托，通过公共数字文化资源、产品“点对点”的配送，提升公共数字文化服务的精准度。三是通过新媒体向青少年、农村基层群众提供数字图书馆服务。四是要制定出台相应的政策，调动科技企业、社会力量参与公共数字文化建设的积极性。

（五）增强农村基层公共文化服务体系建设中群众的主体意识

随着农村基层享受文化权益的自主性提高，农村群众从被动接受正在逐渐转变为主动参与公共文化服务，群众自创、自演、自看渐成风气。各级政府和公共文化服务机构一些重大文化惠民工程“送”给老百姓的服务和产品，要改变将农村群众当作“观众”，拘囿于政府统一标准“送文化”外部程式输入的方式，形成人民群众想参与、易参与的发展环境，就要创新公共文化服务体系的建设机制，从而保障农村百姓在公共文化服务体系建设中的事先需求表达权、事中实施监督权和事后绩效评估权，激励群众从“旁观者”变成“参与者”，解决“送文化”与“种文化”的错位问题，删除公共文化服务中存在的“无根化”“泡沫化”的现象，同时充分发挥“乡贤文化”资源，探索实践“乡贤文化发动”模式，由此让农村基层群众成为公共文化服务体系建设的真正主体和服务主体。

（六）健全完善提高公共文化服务人才队伍的综合素质和管理水平的机制提高公共文化服务人才队伍的综合素质和管理水平，就要在提高公共文化服务管理人员能力的基础上，整合分散在公共服务领域的人力资源，齐抓共管，形成合力，使现有人员尽其才有所为，以培训人才机制提升乡镇文化站及村综合文化服务中心（村文化活动室）管理人员综合素质和能力水平，以培育人才机制保障农村基层公共文化服务人才队伍的持续健康的发展。

（七）进一步健全各级财政资金支持农村基层公共文化服务体系建设的保障机制

通过加大对农村基层财政投入力度，进一步发挥自治区公共财政资金在消除城乡、不同人群之间享受公共文化服务的不均衡性的作用，体现政府财政在实现公共文化服务标准化、均等化的影响力。一是自治区、市、县三级财政，应明确公共文化服务体系建设资金在财政预算所占比例和年度增长率，加大农村基层公共文化建设的投入比例，尤其是应重点向乡镇文化站、村文化室、文化大院（文化中心户）倾斜。二是建立农村基层公共文化服务体系建设的经费保障机制。建议建立针对基层管理人员的培训专项资金，建立针对农村弱势群体的文化低保工程的专项资金等，以此提高公共文化服务均等性的含金量。三是自治区财政要有重点、有倾斜地给予体制外的文艺宣传队伍的资金支持，提高资金支持的力度，调动其宣传增强“四个意识”、坚定“四个自信”、党的政策方针、主流价值观等的积极性。农村基层公共文化服务体系建设，要充分发挥和利用好当地群众的话语体系传播习近平新时代中国特色社会主义思想。

（八）不断健全完善农村基层公共文化服务体系建设的评价监督机制

现阶段，公共文化服务体系建设的绩效评价监督机制的建立步伐远远滞后于公共文化服务体系建设的实践步伐，随着公共文化服务体系建设的不断推进，亟待建立起公共文化服务体系建设的系统性科学性的评估监督机制。绩效评价监督机制是公共文化服务体系建设从粗放化阶段走向精细化建设阶段的关键环节，建议自治区探索性地逐步建立以考核为手段、以目标为导向、以群众为评价主体的客观科学的评价监督机制，推动农村基层公共文化服务体系建设从粗放化阶段向精细化阶段的有效转型。

（九）借力新时代文明实践中心的建立，进一步提升农村基层公共文化体系建设的综合水平

为更好地推动习近平新时代中国特色社会主义思想以及党的十九大精神在农村基层的宣传，通过有效传播，凝聚群众、引导群众，以文化人、成风化俗，解决农村思想政治工作的薄弱点，进一步强化农村精神文明建设，2018年7月6日中央全面深化改革委员会第三次会议强调指出，建设新时代文明实践中心是深入宣传习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要载体，2018年8月21—22日全国宣传思想工作会议进一步强调了建设新时代文明实践中心对完成举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象宣传思想工作这一历史使命的重要性、迫切性。目前，国家已选择了50个县（市、区）作为建设新时代文明实践中心的地方试点，虽然自治区此次没有被纳入到县（市、区）地方试点之列，但新时代文明实践中心建设即将成为必然，农村基层必将成为新时代文明实践中心建设的核心与重心，作为传播中国特色社会主义文化、中国特色社会主义思想的重要路径的农村基层公共文化服务体系建设，也必将成为新时代文明实践中心建设的重要内容。《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》中明确指出要盘活资源，统一调配使用环节是新时代文明实践中心的核心、重中之重的环节，建立统管统配统调使用资源的有效运行机制，推动现有权属不同的资源实现建、管、用的全面转型升级，就能切实有效发挥农村基层公共文化服务体系现有基础设施资源、队伍资源的效能，从而使习近平新时代中国特色社会主义思想在自治区大地落地生根，结出丰硕成果。自治区农村基层公共文化服务体系建设应借力新时代文明实践中心有效的资源调配运行机制的建立，进一步提升农村基层公共文化服务体系建设的综合水平，为更好地用中国特色社会主义文化、中国特色社会主义思想道德牢牢占领农村思想文化阵地发挥应有的作用。

作者简介 鲁忠慧，宁夏社会科学院文化研究所所长、研究员。