宁夏地方财政支持政策撬动信贷投放情况调研
马建斌 王 龙 祁永忠
一、目前宁夏出台的地方财政支持政策及效果
近年来，宁夏财政对融资主体的支持措施逐渐从直接奖补转变为以贴息、担保、转贷资金等为杠杆撬动金融资源投入。这一转变畅通了货币政策传导渠道，有效提升了实体经济有效信贷需求，撬动金融机构持续加大信贷投放力度，信贷增长对经济增长的拉动作用越来越明显。
宁夏财政贴息、担保业务流程基本为：行业主管部门选择合作银行和担保机构——财政资金到位——企业向行业主管部门申请支持的贷款项目——行业主管部门审批贷款项目——金融机构发放贷款——财政贴息/风险补偿。
财政贴息。一类是正向贴息，财政资金贴息给企业。新型工业化贷款贴息专项资金，对重点技术项目贷款、重点企业流动资金贷款和当年新建重点项目贷款给予基准利率30%的贴息，2016年共为133家企业贴息1.23亿元，撬动贷款近百亿元；林业贷款贴息，对营造林、沙产业、林下经济、生态旅游、林产品加工以及林业资源综合利用等贷款给予贴息3%, 2016年共贴息1619万元，撬动贷款49979万元；民贸民品贷款贴息，对民族贸易企业和民族特需商品生产企业流动资金贷款进行贴息， 2016年，共贴息民贸民品企业4.55亿元，撬动贷款150亿元；融资租赁补助，财政对工业企业运用融资租赁方式购置先进设备进行补贴，2017年共为34家工业企业补贴4455万元。另一类是逆向贴息，财政资金直接贴息到银行。康复扶贫贷款财政贴息资金，对建档立卡贫困户生产脱贫贷款和康复事业贷款进行贴息，2016年共贴息200万元，撬动贷款6330万元；扶贫助学贷款贴息，按照基准利率为贫困生助学贷款贴息，截至2016年6月末，宁夏助学贷款余额13.26亿元，同比增长22.20%。
财政担保基金。一类是政府（或委托第三方机构）将资金存放银行，银行按照一定放大比例放贷，贷款损失由担保基金和银行共担。工业企业风险补偿基金，按照1:10的比例，对工业企业流动资金贷款和项目资金贷款给予担保，目前，该基金已到位1.2亿元，遴选的12家合作银行每家存放1000万元，备选企业贷款项目已经确定；助保贷基金按照1:10的比例为小微企业贷款提供财政担保，2016年，共为132家小微企业担保贷款4.6亿元；银科贷基金按照1:5的比例为科技型小微企业贷款提供财政担保，2015年以来，共为100多家小微企业担保贷款近6亿元。另一类是，政府将资金存放到合作担保机构，由担保按一定放大比例为银行信贷提供担保，贷款损失由财政担保基金、担保机构和银行共担。2亿元新型工业化转型担保基金，按照1:10的撬动比例，为纳税地在宁夏、具有独立法人资格企业贷款给予担保，同时对企业首年保费给予补贴， 2016年，为34户企业担保贷款18.8亿元；4.9亿元农业特色优势产业贷款担保基金和风险补偿基金，对自治区主抓的“1+4”（即优质粮食含马铃薯、蔬菜、草畜、枸杞、酿酒葡萄）涉农新型经营主体贷款进行担保， 2016年，担保“1+4”产业贷款10亿元；创业担保贷款基金，对下岗人员、复转军人、大中专毕业生、农民、刑满释放人员及其以上人员创办的小企业贷款给予担保，截至3月末，创业担保贷款余额32.51亿元。三是各地市自主建立的扶贫贷款担保基金。截至7月末，宁夏贫困地区共成立扶贫担保基金及风险补偿基金21亿元。扶贫担保基金，按公司化运作，执行年1.5%优惠担保费率，按不低于1:5的放大比例撬动信贷资金。
财政转贷资金。由自治区财政及合作银行共同出资建立3亿元小微企业转贷资金，为符合银行信贷条件，还贷出现暂时困难的中小微企业按期还贷、续贷提供的短期周转资金，转贷资金单笔额度控制在2000万元以内，使用时间最长不超过15天，1—5天按每天万分之二收取使用费，6—15天按每天万分之四收取手续费。
贷款保证保险补助。只要开展小微企业贷款保险业务，并且保费低于2%的保险机构均可申请补贴，补贴额度为保险机构承保贷款额度的2%。通过保证保险为小微企业贷款提供保险增信，解决部分小微企业无抵押、无担保难以贷款的困境。
二、存在的问题及成因
财政贴现、担保等财政支持措施对于弥补融资主体风险溢价，解决实体经济“融资难、融资贵”问题发挥了重要作用，但其政策效果还有待进一步发挥，主要表现在：一是没有专属信贷产品。目前，除创业担保贷款和助保贷以外，宁夏银行业金融机构未设置专门的财政支持类贷款产品，没有为财政支持类贷款设立专门的信贷管理办法，而是将财政支持政策纳入现有信贷产品审批要素进行审批，财政政策与信贷产品的契合度不够。二是政策放大效应不明显。财政贴息基金、担保基金和转贷基金等地方财政支持政策，撬动信贷投放的放大效应不明显。例如，截至2016年底，4.9亿元农业特色优势产业贷款担保基金和风险补偿基金共担保“1+4”产业贷款10亿元，放大倍数仅2倍。三是政策精准性有待提高。根据调研的情况反映，地方财政支持政策在实施的过程中，财政资金并没有完全集中到预期的领域。例如，新型工业化贷款贴息专项资金贴息的企业并不完全是新型工业化企业，创业担保贷款基金支持的对象也有部分是非弱势群体。其原因在于以下几点。
第一，财政资金到位缓慢。行业主管部门在设立财政支持政策之前先与财政部门沟通确认资金来源，然后行业主管部门出台资金管理办法。这里的一个问题是，由于该笔资金没有纳入本年财政预算，财政部门确认资金来源后并不能马上拨付全部资金，而往往是将其纳入下一年度财政预算，这给政策出台与政策落实留下了空档时间。例如，规划10亿元的工业企业风险补偿基金目前仅到位1.2亿元，规划3亿元的新型工业化转型担保基金目前仅到位2亿元，融资租赁补贴是否能够持续进行也要看财政资金的到位进度。
第二，政策引导方向不明晰、不连贯。一方面，财政支持对象不够细化。由于政策要求过于抽象，对政策执行人员素质要求也较高，影响了支持政策的落地。例如，科技型中小微企业风险补偿专项资金对支持对象设置了“符合国家产业政策、能产生较好经济社会效应、具备产业化生产基本条件”等条件，这些都是很难把握的定性条件，不同的政策执行者对此有相当大的差异性理解。另一方面，政策连贯性欠佳。例如， 2012年自治区设立“百千工程”发展专项资金，给予符合条件的中小企业贷款0.1%～2.5%不等的逆向财政贴息补助，该政策自实施以来未能全面落实，贴息资金兑付比例逐年下降，2014年已经停止贴息，影响了金融机构发放小微信贷的积极性。
第三，财政支持政策对融资主体吸引力不足。首先，政策认知度不高。近年来，自治区政府出台了一系列财政政策鼓励金融机构扩大信贷投放，但由于宣传不到位，政府机构、金融机构和融资主体对相关的政策不甚了然，很多支持政策都停留在了纸面上，政策效应不明显。其次，合作银行偏少。为了控制运营风险，助保贷、小微企业转贷资金、农业特色优势产业贷款贴息资金、农业特色优势产业贷款担保基金和创业担保基金等财政支持政策均采用招标的方式选定合作放贷银行，例如助保贷合作银行只有建行一家，这在一定程度上限制了融资主体的可选择银行范围，不利于支持政策效应的放大。第三，要求提供反担保或配套担保。新型工业化担保基金、创业担保贷款需要融资主体向担保机构提供反担保，助保贷需要小微企业配套向金融机构提供40%的抵质押物，这在一定程度上限制了政策受惠面。最后，担保机构收取担保费用。新型工业化担保基金和农业特色优势产业贷款担保基金的合作担保机构向企业各收取不超过1.5%、2%的担保费，加重了企业融资负担。
第四，财政贴息政策对商业银行吸引不够。一方面，贷款利率上浮偏低。为了降低企业融资成本，部分贴息、担保基金要求金融机构贷款利率不能超过基准利率30%，目前，不考虑政策性银行以基准利率放贷的棚改贷款和易地扶贫搬迁贷款等政策性贷款，宁夏企业贷款利率上浮30%以上的占40%，基准利率上浮30%对金融机构的吸引力不够大；另一方面，贴息资金兑付不及时。部分财政贴息资金不能按照约定及时兑付，也在一定程度上影响了金融机构的放贷积极性。例如，2016年民贸民品贷款贴息没有按季贴息，2017年1月才拨付到位。
第五，财政担保政策对商业银行吸引力不够。首先，担保不能完全覆盖风险。由于政府担保基金撬动倍数和风险分担系数较大，可能会出现财政存放在银行的担保资金不能覆盖贷款风险。按照《担保法》规定，政府不能作为担保主体，一旦存放资金不能覆盖风险而政府不能及时补足后续资金，银行将面临风险敞口。其次，担保责任不明确。工业企业贷款风险补偿资金、科技型中小微企业风险补偿专项资金和创业贷款担保采用连带责任担保的方式运作，新型工业化担保基金和农业特色优势产业贷款担保基金没有对担保责任进行明确，到底是一般担保还是连带责任担保没有明确说法。
第六，转贷资金运作困难。一是《自治区转贷资金管理办法》要求合作银行按照1∶2的比例配比共同组成转贷资金，现实情况是，政策性金融机构、国有大型商业银行、股份制银行等全国性商业银行的地方分支机构由于财务制度和转授权的限制，没有出资参与转贷基金的权限，这导致转贷资金规模做不大。二是《自治区转贷资金管理办法》要求放贷银行将企业前期借用的等额转贷资金及其使用费用一并足额转至转贷资金专用账户，这与银监会贷款资金委托支付相悖。银监会“三个办法一个指引”要求：单笔金额超过项目总投资的5%或超过500万元的固定资产贷款应采用受托支付方式进行贷款支取，流动资金贷款可以采取自主支付或受托支付的方式。今年以来，监管力度明显加强，银行业金融机构对触碰监管红线深为忌惮，很多银行为了规避监管风险一刀切地将所有企业贷款都改为受托支付，这导致转贷基金资金使用效率很低。
三、政策建议
解决共性问题。通过报纸、杂志、宣传折页、网站、公众号等方式，多方位地宣传出台的各项财政支出政策，使金融机构和融资主体能够熟知和运用各项财政支持政策。对企业和项目准入、能够享受贴现和担保的贷款要素、贴现和担保流程等要进行细化，建设贴息和担保信息系统，使财政支出政策具有可操作性，使作业流程标准化、模块化。针对享受贴息和担保的企业，根据其所有制、规模、行业和产品的不同，规定差异化的最高利率上浮空间，切实调动金融机构积极性。取消合作银行准入。可以考虑取消政府贴现、担保基金合作银行的做法，将财政贴现、担保的金融机构扩大到所有银行。同时，为了防范风险，可以加大对金融机构履约行为的检查力度。
完善财政贴息政策。采用逆向贴息，将贴息资金直接打入银行账户，不再通过企业账户过渡，以防资金被挪用。及时兑付贴息资金，严格执行贴息政策，贴息资金要及时兑付，增强社会对政府支持政策的信心。同时，规定由于财政贴息不及时而导致的贷款逾期不计入企业逾期。为了保证贴息资金及时兑付，可以设立贴息基金，该基金专款专用，封闭运行，按照银行财政贴息贷款投放进度，存放一定比例资金在该金融机构，保证贴息兑付的及时性。
完善财政担保政策。建议财政担保采取连带责任担保的方式开展，按照“发生逾期——担保基金代位清偿——司法诉讼”的方式解决不良贷款，最大程度降低金融机构的追索成本。改变目前政府直接担保的方式，采取向担保机构购买担保服务或向融资主体补贴担保费用的方式对融资主体进行担保支持。这样做的好处是可以将担保审核等事务性工作委托担保机构进行，减少政府直接介入具体经济事务，同时，用有限的资金撬动担保市场发展，培育担保机构发展。完善担保要素，减少金融机构贷款风险敞口。
大力发展政府担保，逐步缩小政府贴息规模。从金融机构角度看，政府担保对银行放贷积极性的影响较之政府贴息要大，因为政府贴息只能保障部分贷款利息的安全，而政府担保可以保证贷款本金的安全，相较于利息，银行更注重贷款本金的安全。从企业角度看，政府贴息解决的是融资贵的问题，政府担保解决的是融资难的问题，相较于融资贵，融资难对企业发展的制约更为显著，政府担保对企业的吸引力更大。因此，建议将有限的财政资金集中到担保上。
完善小微企业转贷资金管理。一是扩大转贷基金资金来源。目前财政转贷资金使用费率不足市场转贷资金的一半，可以考虑适当提高财政转贷基金使用费，提高转贷基金收益率，吸引资管资金等社会资本，扩大转贷基金规模，使更多的企业受益。二是银监会明确“放贷银行将企业前期借用的等额转贷资金及其使用费用一并足额转至转贷资金专用账户”符合监管规定，减少银行业金融机构的后顾之忧。
协调财政政策与货币政策。实体经济“融资难、融资贵”是由于实体经济有效需求不足造成的，财政贴息、担保、转贷资金等政策可以弥补企业风险溢价，帮助企业提高有效需求，再贷款、再贴现等货币政策可以降低金融机构信贷门槛，两者协调配合才能达到共同的效果。现实情况是，财政贴现、担保扶持的重点是工业领域，货币政策扶持的重点是小微企业和涉农经济主体，两者的扶持重点不一致。建议，财政贴息、担保政策也将小微和涉农经济主体纳入扶持重点。
（作者单位：中国人民银行银川中心支行）