出租车的不能承受之重

也许是因为今年以来写了几篇关于出租车的文章，我对近来发生的与出租车行业相关的新闻特别敏感。就在上海，前后不到一个月，媒体报道了多条这样的新闻。分析这些新闻背后的东西，不难看出，小小的出租车承载着当今社会的诸多矛盾和问题。这是它所不能承受之重。

新闻一：出租车运价上涨

上海市发改委于今年10月9日宣布，从次日起再次实施出租车运价油价联动，调整出租车的运价。据管理部门的测算，此次运价上涨，乘客平均要多支出10%。有关专家测算的这一指标的结果是12.5%。此次运价与油价的联动主要体现在两方面：一是本市实施“沪IV”标准后，出租车主导用油标号发生变化；二是自上次调整运价以来，受油价上涨因素的影响。第一个理由充分且必要，第二个理由只能部分成立。尽管油价的长期趋势是上涨，但在一个具体的时期，涨跌互见是常态。与其把油价上涨因素放到这次涨运价的缘由中，还不如突出强调此次运价调整后，现行的临时性政府油价补贴将停止。事实上，政府用公共资源补贴出租车乘客的方式不可取。显然，这里有一个一直没有厘清的问题：出租车是不是公共交通？

在上海出租车运价上涨这条新闻被报道后，上海法学界人士即提出质疑，其程序是否合法？难道有了运价油价联动，出租车运价上涨就不需要经过听证程序吗？作为一名经济学者，我对此的反应是，运价上涨必然影响市场对出租车的需求，而且一次性涨幅高达10%，这对需求的影响是不可低估的。市民对出租车的需求减少，就将影响“的哥”们的收入，这是毋庸置疑的。有关负责人在解释出租车运价上涨的影响时，讲到上海出租车市场需求的增长，甚至还提到世博会期间将会增加的需求。事实上，就上海出租车市场需求而言，既有使其增长的因素，如经济增长、人口增长等，也有使其下降的因素，如轨道交通和私家车的发展。至于世博会，对于“的哥”们来说，这只是画的一个“大饼”，而不是真实的“饼”，而且，世博会只有半年。常识告诉我们，当讲到某种商品或服务价格上涨或下跌对需求的影响时，是假定其他条件不变的。也就是说，当其他条件不变时，这次运价上涨必然使上海的出租车需求减少。因此，我认为，当因油价上涨而要涨运价时，是否可以减少“的哥”们的“份儿钱”？殊不知，“份儿钱”已成为运价的重要组成部分，“份儿钱”下降可以部分抵消运价上涨。然而，“份儿钱”有下降空间吗？如果有，通过什么办法能够降低？

新闻二：“钓鱼执法”真相曝光

2009年10月26日，上海闵行区政府承认，“张晖非法营运”一案的行政执法行为取证方式不正当，导致认定事实不清，区交通执法大队在区建设和交通委员会责令下已撤销行政处罚行为。同一天，引起舆论更广泛关注的另一起“钓鱼案”受害人孙中界亦得以“平反”。上海浦东新区区长表示：“10·14事件现已查明，原南汇区交通行政执法大队（南汇区已并入浦东新区）在执法过程中使用不正当的取证手段。浦东新区人民政府责成有关部门依法终结对该案的执法程序，对当事人做好善后工作。”

分析这两个案例可以发现，在向服务型政府转型的过程中，政府有关部门在公共服务的定位、提供与管理等方面，存在着一系列需要认真学习、深入思考和深刻反省的地方。与此同时，我们还是要问，为什么“黑车”屡禁不止？这背后深刻的经济动因是什么？

新闻三：严打“黑车”

“钓鱼执法”真相公布后不久，上海市交通行政执法总队和公安交警部门从11月1日起，联合启动新一轮打击“黑车”专项整治行动，重点整治非法营运的出租车等违法行为。这一行动当然必要，但还是可以考虑是否需要多一点社会宽容，“黑车”不允许，“摩的”是否可以在特定范围内存在，就像现在对一些无证经营的小商小贩，只要无大碍，也不伤大雅，在一定范围内允许他们做点小生意，以维持生计。按照常规的推论，我们还是会问和上面类似的问题，开“黑车”的为什么不愿意开“白车”？人除了趋利倾向外，还有最基本的安全需求，开“黑车”终归提心吊胆。这足以说明，开“白车”也有负担过重的问题，也就是我们已经反复提到的“份儿钱”问题。

梳理一下，小小的出租车，有着与当下法律、政治、社会和经济相关的多个问题。限于专业背景，我还是进一步分析与经济相关的问题。

出租车是不是公共交通？这是一个需要厘清的问题。公共服务（public service）是对应于经济学中公共物品（public goods）概念的。由于这里的所谓物品大多是以服务形式存在的，因此，公共物品和公共服务通常是等价的。所谓公共物品，目前有不同的定义。从其特征角度看，公共物品是具有非竞争性和非排他性的物品。具有非竞争性的物品在数量一定时，多增加一个人的消费，成本并不会随之增加，即增加一单位该物品使用的边际成本为零。具有非排他性的物品是指一个人使用某种物品时，不能排除其他人同时从该物品中获得效用。一般来说，同时具有这两种性质的物品不多，国防、知识和不拥挤且不收费的高速公路，属于这一意义上的公共物品，也称纯公共物品。然而，人们通常习惯将私人物品以外的所有物品都称为公共物品，就像现在将除私人服务以外的服务都称为公共服务一样。这既容易造成误解，又将引起政府职能和行为的混乱。目前出租车市场上的乱象，就与此有一定的关系。这就表明，政府在出租车行业和出租车市场上究竟应当扮演一个什么角色，是一直没有解决的问题。

在现实生活中，我们所说的公共服务大多是混合服务，即私人资源和公共资源同时投入而生产出来的服务，如公共交通；还有一些服务，尽管是私人服务，但由于存在自然垄断倾向或存在管制，也经常被认为是公共服务，如自来水、出租车。由此可见，广义上的公共服务包括纯公共服务、混合服务，以及与自然垄断、共有资源和管制有关的服务。由于公共服务和混合服务中有公共资源，且政府通常是提供者；由于自然垄断、共有资源行业和被管制的有关行业，都有政府行为在其中发挥作用，因此，其中存在着比较特殊的供求关系和均衡机制。出租车的市场均衡及定价，就是典型的例证。

这里的问题看似都和“份儿钱”有关，其实不然。“份儿钱”只是一个现象，其背后是出租车运营模式问题。长期以来，关于出租车行业应当实行许可管制，还是放开经营；应该实行个体化经营，还是公司化经营，经济学界、法学界和有关管理部门对此一直有争论。基于比较现实的考虑，笔者首先同意“出租车行业需要许可管制”的观点。

专家将出租车数量许可管制的基本方式归结为：其一，控制和管理经营主体，只有具有出租车经营权的主体才可以经营出租车业务。其二，控制和管理出租车的经营权，只有取得车辆经营权，并经工商登记后，方可经营出租车业务。前者简称为主体管制模式，后者简称为车辆管制模式。主体管制模式肯定是公司化经营，车辆管制模式可以是个体化经营，也可以是公司化经营。

无论从经济学、法学理论的层面，还是从实践中的问题来看，主体管制模式都受到更多的批评。这一模式的要点：其一，政府将特许经营权以行政审批的方式无偿给予公司，而公司则通过“份儿钱”从司机那里获得特许权收益。其二，由于公司从政府那里无偿获得了特许经营权，事实上形成了“政企不分”的关系。其三，在主体管制模式下，有可能是公司购买车辆，车辆产权归公司所有，如上海的情形；也有可能是司机购买车辆，带入公司运营，如北京的情形。即便是后者，由于营运证属于公司，所以，实际的车辆出资人并没有车辆的所有权和运营权，而公司管理层成为事实上的车辆所有者和运营者。

专家认为，这种模式严重扭曲了经济关系，既不符合公平原则，也不符合效率原则，由此可能引发的问题是多方面的。首先，许可自我增值，即如果一项许可制度在其建立之时，没有采取措施防止可能产生的弊端，那么，原有的许可规制随着时间的推移会使负面的问题越积越多，并继而引发新的、更多的许可规制。这类情形在现实生活中并不鲜见。其次，由于特许经营权带来的利润丰厚，引致各类市场主体甚至政府部门、事业单位都打算进入，但许可有限，又是通过非公开竞争的方式审批，于是导致各种寻租行为，阻碍公民通过生产性的活动创造财富。最后，由于存在数量管制，经营主体的经营权又无期限限制，使已审批的许可与社会需求脱节，同时，被许可人形成近乎排他性垄断，进而造成管制失效，无法产生良好的管制秩序。

从世界各国的情况看，实施数量许可管制的常用办法，是政府公开和直接拍卖特许权。《中华人民共和国行政许可法》第53条也规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施特许。由于没有引入公开竞争的方式，主体管制模式无论与市场原则，还是与法理原则，都是格格不入的。因此，即便“出租车行业需要许可管制”，也只能是实行车辆管制模式。更进一步地说，要建立符合市场经济规律，有利于保护财产权利和经济自由的出租车管制模式。

车辆管制模式的许可，是指出租车车辆的经营许可，不是经营者的经营许可。当然，还有与此相关的许可有偿发放的方式、许可能否转让、许可是否附有期限、个体化经营和公司化经营的选择等问题。对此，专家比较一致的意见是，以车辆管制模式为主体制度，以有偿竞争方式发放附有期限的经营许可，对个体化经营和公司化经营持开放的态度，由此就有了建构出租车管制模式的基本思路。

当我们肯定车辆管制模式，再加个体化经营模式时，质疑的人们会以温州为例反驳我们。温州自1998年以来实行这一模式后，曾经出现出租车市场的乱象，将原本“政府—车主”两个环节演变为“政府—车主—中介—司机”四个环节，其状况一度是“政府收费在先，但疏于管理；车主成为投资人，坐收渔利；组织化黑中介‘合法’存在，无本万利；累死累活的司机，不够交‘份儿钱’”，进而酿成罢工事件。那么，这里的问题出在哪里？是否可以将其归咎于车辆管制模式和个体化经营模式呢？答案在很大程度上是否定的。

事实上，1998年，温州出租车行业进行重大改革以来，对行业的发展与城市形象改善起到了积极的作用。由此表明，这一改革的方向没有错。此后产生的问题集中在以下方面。

其一，出租车主管部门在有偿发放牌照和营运证后，如何尽管理之责？这是一个需要认真学习其他国家和地区的经验，并根据各个城市的情况，形成有效的管理模式。也就是说，在“市场的归市场”后，政府要明确还有哪些归自己，或需要由政府来加以协调的。

其二，车辆牌照和营运证是否可以成为投融资的对象？笔者原来也曾设想，在政府拍卖牌照和营运证后，（相当于一级市场）可以形成转让牌照和营运证的二级市场，如此这般，能够反映出租车市场的供求状况，为政府拍卖牌照和营运证提供可参照的依据。但是，在现阶段投资品匮乏且缺乏配套管理的情况下，是否需要对转让做出限定，就是一个需要政府、业内人士和专家审慎研究，并充分听取出租车驾驶员意见后才能决定的事情。

其三，在“政府—车主”两个环节之间，缺少了行业管理这样的中间环节。已有的实践证明，低成本的行业管理更能与出租车司机达成利益均衡，也符合出租车行业的特点。这里，行业管理的重要内容是从驾驶员行业自律和维护驾驶员利益两个方面入手，利用民间社团力量，形成健康的出租车行业发展格局；也可以考虑放开社会企业进入出租车行业。所谓社会企业，其经营活动不是以挣钱为目的，企业的发展目标是为了解决某个社会问题，企业的发展理念是以产生社会效益为基础。笔者认为，对出租车行业来说，选择个体经营加行业管理，或社会企业模式，是再恰当不过了。

（2009年11月）