第一节　第一阶段：计划经济体制时期的国家预（决）算制度建立与探索（1949—1978年）

计划经济时期实行的是以“统收统支”为基本特征的财政体制⁽¹⁾，“统收统支”意味着地方预算收支是先将收入上缴中央，支出由中央审核下拨。这一阶段公共预算制度演变是中央政府通过发布政府命令或者制定法律法规的形式所强势主导的“强制性制度变迁”，地方政府在公共预算方面的创新是缺乏的。

这期间的公共预算以国民经济计划部分内容的形式而存在，在不同的政治经济局势下进行相应的调整，以中央政府和地方政府的收入分成比例来看，财权经历了集权—分权—集权—分权的循环变化，总的变化规律就是经济情况有所好转的时候，中央向地方分权，反之则集权。

一、高度集中的财政管制时期的统一的国家预算制度（1949—1950年）

公共预算制度在中华人民共和国成立初期叫作“国家预算制度”，《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出“建立国家预算制度，划分中央和地方的行政范围，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”⁽²⁾的目标。1949年的国家预算收支是通过小米这种实物来做一个粗略的概算，国家预算制度探索始于同年12月，《关于一九四九年财政决算及一九五〇年财政预算编制的指示》发布，文件要求各级政府着手编制第一个属于中华人民共和国的概算，即1950年财政收支概算，预算历年制由此开始；同时规定了具体编制预算的方法和要求，收支程序等，国家预算制度的雏形就肇始于这一时期。

由于刚经历过战争的国家面临着内忧外患、政权不稳的危机，因此采取了集中管理的预算管理体制。中央统一对收支项目、收支程序、税收制度、预算决算等工作进行决策和部署，地方预算的核定和决算的审查都由中央负责，中央集中控制了财权，地方财权很少。

二、集中统一与分级管理相结合的国家预算制度（1951—1960年）

1949—1950年采取的是集中管理的预算管理体制，财政状况由此变好的同时也暴露出一些问题，如资金空转，财政资金由地方收取上来之后上交中央，由中央统一调配分发给地方政府，浪费了不必要的时间。1951年3月，全国财政重新划分，总共分为三级，分别是中央、大行政区与省，标志着我国公共预算分级管理制度的萌芽。1951年颁布的《关于1951年财政收支系统的决定》规定了国家预算组织体系和各级政府预算自主权，预算管理制度因此得到进一步的完善。

（一）划分收支、分类分成、分级管理的预算管理方法（1953—1957年）

“一五”计划时期，我国的计划经济体制逐渐形成，并进一步进行了公共预算制度改革。1953年的三级预算管理体制被改成中央、省、县三级，地方的公共预算管理权得到明确，财政自主权得到提高。

1954年，国家的预算管理方法改为收支划分、分类分成、分级管理。其中，预算收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。关于预算支出，地方预算收支由中央每年核定，增收和结余可以自由支配。这样一来，地方支配的财力稍有扩大，第一次拥有了财政自主权。

（二）“以收定支，五年不变”的预算管理方法

1958年起预算管理方法变为“以收定支，五年不变”，财权进一步下放，地方财政自主权再度加大。具体举措如下：①对地方预算收入、支出分别进行划分；地方预算收入实行方法不变，地方预算支出分为地方正常支出和中央专案拨款两种。②若地方收入超过支出需上交；不足就随企业划拨分成收入。③分成比例和收支范围经中央核定后五年内保持不变。

由“按年变更”改为“五年不变”，地方多收多支、少收少支进一步扩大。这种有益的尝试因“大跃进”没能稳定下来。

（三）1959—1960年实行“总额分成，一年一变”预算管理方法

总额分成是将地方总收入、总支出按比例关系进行确定，分成比例一年一变。除出现收入降低、财政赤字而被迫暂停实行外，其余年份基本都实行“总额分成，一年一变”的办法。

总结来说，1958—1960年的“大跃进”三年，中央财权下放过度，加之经济总体指导思想的失误和自然灾害等多方面的因素，经济工作急于求成，违背经济规律，影响国民经济、人民生活，因此开始实行“总额分成，一年一变”，并由此延续至1970年。

三、加强集中统一的预算的稳定与整顿（1961—1976年）

为纠正“大跃进”的失误，财政体制再次走向集中，建立大区财政，把财权集中起来搞建设。国家预算实行中央和地方上下一本账，各级尽量保持收支平衡，严禁赤字，控制各项事业支出。对于预算外资金，控制其来源和使用范围，预算外项目开支不准计入预算内，严格遵守预算外资金的准则。而对五个民族自治区在预算方面要更加照顾一些，1953年，自治区实行四种预算管理办法，一是核定收支，总额分成，每年都要重新确定；二是预备费高于其他省份，若存在特殊开支中央会给一定补助；三是民族自治区的征税免税权限可以区别于其他地区，但仍按现行办法执行；四是开支标准、定员定额根据自治区特点具体确定。

“文革”初期，保持“收支挂钩，总额分成”的预算管理方法，地方有一定的财政自主性。不过到了1967年和1968年，国家连正式的预算报告都没有，1968年实行地方收入全部上缴中央，再由中央统筹划拨预算支出。到1969年，预算管理方法又重新调整为之前“收支挂钩，总额分成”的方法。1970年实行中央、省、县三级管理，仍然保留之前的方法，之后财政工作经历两次大的调整。

第一次在1971—1973年，实行“大包干”，中央确定地方的预算收支指标之后实行定额上缴，针对落后地区定额补助，地方结余自行留用，短收不补。

第二次在1974—1975年，又实行收入、支出挂钩，总收入按比例进行分成的办法，固定比例分成保留。