第三节 制度改革、政策变化与农业经营主体分化演变

根据新制度经济学理论，组织变迁的根本诱因在于已有组织安排下无法获取的外部利润的出现[26]。从变迁路径来看，不同类型农业经营主体的出现都是在农业发展内在要求、外部制度改革、政策环境变化等共同作用下，主体自发响应外部潜在利润的结果。然而由于较难准确定位各种类型农业经营主体自发产生的时间节点，此部分重点以制度改革和政策变化为逻辑线索对农业经营主体分化展开讨论。

一 农业经营主体分化的制度基础：家庭联产承包责任制

人民公社时期，由于实行“三级所有，队为基础”的制度安排，农户并不具备自我发展的动力。所以，农户分化在这一时期基本处于停滞状态[27]。然而，从农业生产行为特征来看，农户之间其实是存有差异的，一些农户生产积极性高，一些农户则下地“磨洋工”。不过，这些具有不同行为特征的农户，所面临的结果却都是“干不干，都吃饭；干不干，都吃一样的饭”。正是这些不公平现象的广泛存在，生产积极性较高的那部分农户逐渐产生了变革的动力。

1978年12月，安徽省凤阳县小岗村18位农民通过签订土地承包合同，率先打破了“干好干坏一个样的 ‘大锅饭’”局面。由于承包到户后，他们可以自主决定种植品种、安排种植结构等，他们与其他农民在生产行为等方面的隐性差异逐渐显性化，特别表现在农业经营绩效方面。这一事件成为了农业经营主体分化的起点，也由此引发了农业经营制度的全国性变革。

在随后的农村经济体制改革中，人民公社体制被废除，代之以分户经营为主要内容的农业经营制度。虽然这一制度安排并未直接促成农业经营主体分化，但是，按照交足国家的、留够集体的、剩下都是自己的分配原则，农户在相当程度上获得了生产经营自主权[28]。这种制度内生的调动农户生产积极性的利益激励机制，成为了打破农业经营主体高度同质化、均等化格局的重要制度基础。然而，由于国家对土地、劳动力等要素流动仍采取较严格的限制政策，因此，短期内的农业经营主体分化现象并不十分明显。

二 农业经营主体分化的制度激励：生产要素市场化改革

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会确立了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，也进一步明确了市场化改革的基本框架和任务。随着市场经济的加快发展，“市场需要什么就生产什么”的商品经济意识逐渐渗透到农村地区[29]。正是由于与外部世界日益广泛深入的联系，以及促进土地、劳动力等生产要素市场化的系列政策的制定和实施，农业经营主体之间才逐渐发生了重大差异性变化[30]。

（一）土地承包经营权流转是农业经营主体分化的重要前提

虽然市场经济及家庭联产承包责任制改革都为农业经营主体分化提供了良好契机，但是，由于土地均分的普遍做法，以及在土地承包经营权流转方面的限制性规定，承包农户的分化一直较为缓慢。1984年，中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》中提出，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包”。随后，1993年的中央一号文件《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》又强调，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”。1996年，第八届全国人大第四次会议批准通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也明确提出，“鼓励土地使用权依法转让”。至此，国家对农村土地承包经营权流转的政策态度从限制转变为鼓励。

因为潜在利润的客观存在及政策的允许，少部分有经营眼光的承包农户便开始通过流转土地承包经营权，扩大生产规模，逐渐发展成为规模化的农业经营主体[31]。而另一部分外出打工或转营他业的承包农户则逐渐将部分土地承包经营权流转出去，转变成了兼业经营者。

21世纪以来，农村土地要素市场建设进一步加快。2003 年，《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，这标志着农村土地承包经营权流转制度正式确立[32]。2008年，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。国家层面从鼓励到规范再到推广的政策态度转变，进一步使农村土地承包经营权流转市场不断完善。截至2014 年年底，全国家庭承包耕地流转面积达4.03 亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地总面积的30.4%。[33]

从现实观察来看，农村土地承包经营权流转的制度安排对农业经营主体分化有着积极的推动作用。甚至可以说，越是土地承包经营权流转较快、较好的地区，农业经营主体之间的分化现象越是明显。具体表现为：第一，传统承包农户之间的分化，即土地承包经营权转入方的经营规模不断扩大，转出方的经营规模逐渐缩小；第二，由于流转形式、制度安排的差异，实践中还产生了家庭农场、农民专业合作社等多种农业经营主体；第三，大量工商资本通过流转土地承包经营权，成为了农业经营主体。截至2014年年底，全国经营面积在50亩以上的农户数超过341万户，依法登记的农民专业合作社达129 万家，龙头企业超过12万家。[34]

（二）农业劳动力转移是农业经营主体分化的重要推动

虽然在城乡二元刚性结构下，承包农户之间也存在自发的土地流转行为，但是，由于农业劳动力的自由流动长期受到限制，因此，农业经营主体之间的分化在早期一直未得到充分反映。直到1984年的中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》明确提出，“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，标志着政府对城乡人口流动的限制性政策规定开始松动。此后，尽管关于农业劳动力转移的政策在不同时期的侧重点有所不同，如1984—1988年允许流动、1989—1991年控制盲目流动、1992—2000 年规范流动、2000 年开始公平流动，但总体来看，农业劳动力转移在不断推进，城乡统筹的劳动力市场也在逐步完善[35]。

随着单个农户越来越广泛、深入进入高度开放、流动、分化的社会体系中，他们自主择业的意识不断增强，择业的领域日益丰富，由此，农业生产行为分化也日趋明显[36]。而工业化、非农经济的快速发展，使农业劳动力向非农产业、城镇转移的速度和规模都不断增加，从而进一步加速了承包农户之间的分化。集中表现在：第一，受比较利益驱使，部分承包农户进入非农产业，选择了兼业经营农业。不过，因为自身能力、资源禀赋的差异及获得非农就业机会的不均等，所以，承包农户之间在兼业程度上存在较大差异，在实践中形成了农业兼业经营主体和非农兼业经营主体。第二，那些未转移的承包农户则发展成为了纯农业经营主体，他们之间的分化主要体现在经营规模、产品商品化程度等方面。第三，还有少部分承包农户选择了彻底转让甚至出售土地承包经营权，逐渐退出农业经营主体的行列。

近年来，由于国家层面对推进农业劳动力转移工作的高度重视，以及新型城镇化、人口城镇化等发展理念的提出，一系列政策性文件得以出台。如2014年的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出“有序推进农业转移人口市民化”“建立城乡统一的户口登记制度”等。2015年的中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中，还明确要求“加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇”。随着这些政策的逐步落实，以及户籍、社会保障、就业、住房、教育等制度的不断完善，农业劳动力转移将逐渐从过去以个体、季节性转移为主向以全家转移为特征转变。而这一转变势必将对农业经营主体分化产生更深远的影响。

三 新型农业经营主体产生与发展的政策环境

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，农业各个产业环节之间的联系也更趋紧密，农业产业化经营随之应运而生[37]，农业经营主体的分化也随之更趋明显。除传统意义上的承包农户外，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等农业经营组织形式不断涌现。党的十八届三中全会明确指出，“鼓励承包经营权在分开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。其中，专业大户实质上就是承包农户内部分化的一种表现形式。他们是在家庭承包经营框架内，由生产要素向经营能手或优势产业（产品）聚集而形成的[38]。因此，专业大户的形成与发展主要是承包农户自下而上的变迁结果，受政策强制性推动的影响较弱。其他类型新型农业经营主体演变的政策环境分析如下：

（一）产业化龙头企业是在农业产业化进程中快速发展起来的，受政策约束较明显

20世纪90 年代初期，山东省潍坊市率先提出“农业产业化”概念。之后，国家也开始倡导农业产业化经营，并将其视为提高农业竞争力和实现农业现代化的重要途径[39]。1999—2002年的中央一号文件都连续提出开展农业产业化经营，扶持龙头企业的发展。各级政府也开始大力倡导以龙头企业带动农业转型的产业化经营模式，并制定了一系列扶持龙头企业发展的优惠政策。实践中，龙头企业得到了快速发展。仅2000—2006年，被认定的国家级和省级重点龙头企业就分别达580 多家、4800多家[40]。

但是，因为工商资本大规模流转土地的过程往往伴随着非农化、非粮化现象，不仅可能引发粮食安全、农产品供给等问题，还可能挤压农户的经济利益[41][42]，所以，以产业化龙头企业主导的农业发展模式颇受争议。2013年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，在提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”的同时，也强调了“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度”。2015年，农业部联合中央农办、国土资源部、国家工商总局下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，进一步对工商资本流转农地的监管和风险防范做出明确要求。

总体来看，国家对工商资本进入农业的政策取向是：工商资本下乡是带动农户发展现代农业，而不是代替，应当引导龙头企业主要进入农户和合作社干不了的关键环节和产业发展的薄弱环节[43]。

（二）农民专业合作社是由农户自愿联合形成的经营组织形式，其发展在很大程度上需要政府的制度保障和政策支持

随着市场经济建设和农业产业结构调整的不断深入，小规模家庭经营的弊端越发明显，一些农户逐渐产生了联合发展的需求。20世纪90年代左右，在一些发达地区的农村，专业大户开始用合作制推进农业产业化[44]。但是，由于没有得到政府认可，当时合作社的发展进程一直较为缓慢。

进入21世纪，农民专业合作社发展的政策环境发生了重大积极变化。党的十六大报告提出“提高农民进入市场的组织化程度”。2004年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，明确指出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”，并提出中央和地方应当安排专门资金、制定财政扶持政策，以促进农民专业合作社的发展。2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步指出“建立有利于农民合作经济组织发展的信贷、财税和登记等制度”。特别是2007年开始实施的《农民专业合作社法》，通过法律形式确立了农民专业合作社的合法经营地位，为其发展提供了法律和制度保障。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更是将农民专业合作社的地位提到前所未有的战略高度，强调农民专业合作社是引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

在国家和地方政府的大力扶持下，农民专业合作社总体呈现加速发展态势。不过，主要由于各地市场经济发达程度不一，及地方政府对合作社发展的不同态度和采取的不同政策，农民专业合作社之间也表现出较明显的分化，具体指不同地区的农民专业合作社、不同类型农民专业合作社在发展水平等方面都存在较大差异[45]。

（三）家庭农场内生于传统承包农户（或专业大户），以土地规模化和商品化经营为主要特征，其成长得益于外部政策环境的积极推动

20世纪80年代，一些种田能手通过流转土地承包经营权，开始从事专业化和规模化农业生产。虽然当时并不将其称为家庭农场，但其实他们是具有家庭农场经营特征的。21世纪以来，上海松江、湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽朗溪等地一直进行着家庭农场的实践探索[46]。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。这是首份提到“家庭农场”的中央文件。2013年的中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中，进一步指出，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”“创造良好的政策法律环境，采取奖励补助等多种方法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。这表明党和政府不仅充分肯定家庭农场是新型农业经营主体的重要形式，还就发展家庭农场做出重大、明确部署。自此，各级政府也开始高度重视家庭农场的发展，地方探索热情迅速高涨。2014 年，农业部还专门印发了《关于促进家庭农场发展的指导意见》。此后的中央农村工作会议也都进一步明确和肯定了家庭农场在现代农业建设中的重要地位。

实践中，家庭农场得以迅速发展壮大。截至2014 年年底，全国家庭承包耕地流转中，流转入农户的比例达58.4%，经农业部门认定的家庭农场数量为13.9万家，比2013年年底增幅92.3%[47]。