第四节 相关概念的界定与运用边界
一 大气污染防治政策
大气污染防治政策是指国家在预防和治理大气污染的过程中采取的一系列调控和管理措施，它代表了一定时期内国家权力系统或决策者在环境保护方面的意志、能力和取向。大气污染防治政策有广义和狭义之分。广义的大气污染防治政策是指国家在保护大气质量方面的一切行动和说法，包括了相关法律法规、行政规章条例、标准、方针、原则及具体措施等。狭义的大气污染防治政策是与“法律法规”平行的一个概念，指在大气污染防治的法律法规之外的其他政策安排。本书采用狭义说法，这是因为狭义的“政策”通常会有政策目标、步骤、任务安排等政策执行要件，而“法律”则不尽然，法律通常是对某个领域和问题的宏观指导，可操作性较低，而本书选择将政策执行作为研究对象，必然要以能够转化为实践的狭义政策作为研究对象的范围划定。
除了广义和狭义的不同，大气污染防治政策按照制定机关层级的不同，可以分为中央政策和地方性政策，地方性政策包括省、市、区县乃至村级政策；按照治理对象的不同，有酸雨防治政策、汽车尾气防治政策、雾霾防治政策等。因为本书研究政策执行的一般规律及普遍性影响因子，因此，不对大气污染防治政策的层级和对象加以区分。但是需要指出的是，因为政策层级不同，政策执行的制度、财政、人事能力有较大区别，政策层级越高，越能得到中央和社会的关注，政策执行所需要平衡的利益主体和关系也就越多；政策层级越低，则相反。治理对象的不同可能会给治理技术带来挑战，酸雨和尾气防治已经得到了比较多的研究和规律把握，而雾霾本身的构成、来源、危害在科学认知上都还存在一定的争议，这也给政策制定的科学性以及政策执行的有效性带来影响。此外，雾霾问题的区域性、复杂性特征更为突出，这也给政策执行过程中的合作与沟通能力提出了更高的要求。
二 政策执行与政策有效执行
学术界对政策执行的界定尚无定论，阶段论者认为政策执行是“一个议案成为 ‘一项法’之后的事情”，属于公共政策的行动部分（安德森，2009; Mazmanian, 1983；沙夫里茨，2011）。但也有学者给出了相对模糊的定义，Van Meter（1975）认为政策执行是指公共部门、私人群体为了实现既定政策目标而采取的所有行动。国内学者对政策执行的定义则更加清晰，陈振明（2004）认为政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。这个定义符合国内学者的主流认知。因此，本书将政策执行界定为从政策议题到政策结果的中间阶段，政策执行是为了解决某个政策议题的活动全过程。这个概念界定打破了政策阶段划分，将传统的政策制定、政策传达、政策执行、政策控制、政策评估等环节都纳入研究范畴，综合考察影响政策执行的阶段和因素。
政策执行有政策变异、选择性执行等诸多政策结果（policy outcome）。但政策输出（policy output）是指政策执行中较好的部分与政策目标一致的程度。有时政策结果与政策自身诉求存在偏差，却也可能有意外的惊喜，这是不可预期性的“软政策执行”。[21]本书所说的政策有效执行是以政策效果作为对政策过程的衡量，因此，选择政策输出作为执行结果，政策有效执行即是通过政策过程实现甚至超越政策目标的程度，在大气污染防治政策而言，政策的有效执行即通过政策过程有效改善大气质量的程度。
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