第二节 警察权在环境执法中的正当性

现代社会，保障国家的生态环境安全与秩序需要警察权的作用。这是因为现代警察机关的任务都是与安全、秩序及权利保障密切相关的。

一 国家安全观的演进与警察机关的任务

综观历史发展，对国家安全的认识经历了从传统国家安全到非传统国家安全的过程。体现为国家安全的内涵与外延有了更大扩展，即不仅仅局限于传统意义上的军事安全、政治安全，还包括了经济、文化、社会、科技、信息、生态环境安全等方面。其中生态环境安全是国家安全的重要扩展。它主要是指人类社会赖以生存的环境免于环境问题的威胁和可能遭受的危险，并且使环境要素的功能和自我调节能力处于可承受、可恢复的范围。就其性质来看，国家生态环境安全实际上是一种国家生存安全。[24]对于一个国家和民族来说，它是其得以持续生存和健康发展的最基本的前提条件。它是国家安全的重要基础，对传统国家安全，包括主权安全、军事安全、领土安全、生命安全等均有重大影响。事实上资源的短缺及环境污染已成为国家及地区间冲突的潜在根源。环境污染对人的生命健康的威胁越来越大。可以说由环境引起的问题对国家安全构成了多种威胁。正是由于环境事关国家安全，“冷战”结束后非传统安全观兴起，人们开始更多地从非传统威胁的角度考察环境与国家安全的关系。这其中美国环境专家莱斯特·布朗（Lester Brown）即是最早将环境问题明确引入安全研究的学者。1981年8月，美国公布了新的国家安全战略，首次将环境安全纳入国家安全利益要素。1987年，联合国世界环境与发展委员会发表的研究报告《我们共同的未来》，也在联合国范围内首次提出“环境安全”的概念。1996年的《美国国家安全战略》中再次重申了环境安全问题必须纳入国家安全战略的观点。俄罗斯政府也提出了将“和平、生态、裁军、经济问题通盘考虑”的新的国家安全战略。[25]此外，北欧的挪威等国也提出了类似的国家安全战略。我国政府于2000年12月公布了《全国生态环境保护纲要》，提出“维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展”[26]。首次明确提出了全国生态环境保护目标。这也表明了我国政府及学界已开始注意并认识到环境安全的重要性，并认为国家安全的重要基础即是生态环境安全。进入2l世纪以来，出现了更加复杂的国际安全形势，涉及安全的威胁也趋向多元化，其中环境问题的现实和潜在威胁凸显，它将成为21世纪安全领域面临的一项长期而复杂的战略性课题。在非传统安全研究的总体框架下，对“环境安全”问题的理论研究也将向纵深发展。而在实践中，各国都从环境生态的视野积极采取有力措施切实维护国家安全。

2014年4月15日上午中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话。习近平强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。习近平指出，贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。

在我国，公安机关依法担负着维护国家安全的任务。[27]基于此，笔者认为，伴随社会的发展及国家发展战略的调整，人民警察维护国家安全的任务，必须兼顾传统的国家安全和非传统国家安全。也就是说警察机关对于维护国家安全的任务必须有新的认识及拓展。应将维护环境生态安全纳入维护国家安全的范畴。在此方面，笔者以为，警察机关（公安机关）需注重两方面的重新认识：一是环境安全是国家安全的重要组成部分，居于基础性地位；二是维护国家环境生态安全对于社会治安秩序也具有重要意义。就前者而言，基于前面的论述，保障生态环境安全对于传统上的国家安全（主权、领土、军事、生命等）及其他非传统国家安全均具有基础性的意义。警察机关不是唯一的维护环境生态安全的主体，但其通过自身特有的功能所体现的对环境生态的保护却是不可或缺的。在预防和打击破坏环境与资源保护方面的违法犯罪上发挥着无可替代的作用。就后者而言，必须看到环境生态是否安全有序是影响社会稳定的重要因素。实践证明生态环境的恶化会直接影响社会公众的生活质量甚至威胁到基本生存，导致社会不稳定因素增加，并易引至国内社会秩序失常。近年来在社会秩序方面出现的群体性事件，[28]有一定的数量是由环境问题所诱发的。因此，警察机关借助特有功能推进环境保护执法，也是维护社会治安秩序的需要。

要提供制度和法律的保障维护国家环境安全，完全靠市场和市场主体的自发力量是难以做到的，更需要政府的一系列制度设计和法律保障。其中发挥警察机关维护秩序的功能，是保障国家环境生态安全的重要举措。

二 维护环境生态秩序——现代警察机关任务的拓展

秩序，是事物运动的次序性和变化的规则性的一种状态。“秩序意味着不同事物之间状态的相对稳定性、关系的相对连续性、秩序的相对有序性、发展变化的一定规律性。秩序是人类生存发展的基础和条件，每个人都生活在社会秩序和自然秩序中。”[29]秩序是指“自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。另一方面，无序概念则表明，普遍存在着无规律性的现象，亦即缺乏可理解的模式——这表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突变情景”[30]。以社会学之维观之，“社会是按照既定的一套行为规范维持社会秩序，调整人们之间的关系，规定和指导人们的思想和行为方向”[31]。在规范明确的前提下，可以使人们有效地避免利益上的冲突及社会的紊乱，积极参加社会协作，以维护社会的稳定有序。我国《人民警察法》将维护社会治安秩序作为人民警察的任务之一。目的在于积极防范和制止危害社会治安秩序的行为。警察机关这一任务直接体现了社会控制的功能。

中国人民公安大学李健和教授认为，治为秩序，安乃安定、安全。治安就是一定社会中人们活动的非特定领域内涉及人身财产和公共活动等方面不受人为因素威胁、侵害和损失而由法律所规范的状态。此外，他还指出，秩序与安全的关系是形式与内容的关系，是现象与本质的关系，是手段与目的的关系，破坏安全往往是以扰乱秩序这种形式出现的。秩序是连接安全与外界环境的纽带，外界环境通过对秩序发挥作用来影响安全。治安学讨论的安全范畴通常不是纯粹的自然界安全问题，它首先是社会安全问题，只有当自然环境的变化导致相应受体发生危险状态的情形，自然的安全状态也会转化为治安学的安全问题。[32]

至此，治安秩序与环境秩序的关系可以基本清晰。笔者认为，生态环境秩序就是规范人们在生态环境利用和保护中的社会关系，调适其行为的规则和机制，是人类社会秩序的基本内容。它摆脱人们在环境利用中偶然性、任意性的形式，而建立起有条不紊的状态。“环境秩序贯穿始终的要求是人与自然的和谐。良好的环境秩序的最低标准是保障人和动植物等环境要素的安全，而实现人与人和谐、人与自然和谐则是法律追求的理想秩序；也可以认为，对人与自然和谐的起码要求是环境安全，包括人和环境资源的安全。”[33]环境秩序是客观存在着的社会关系的规则形式，是一个具有描述社会关系、规范社会互动、调适社会主体行为功能，保障环境生态安全的社会关系规范体系。

笔者以为，治安秩序与环境秩序两者同属社会公共秩序的重要组成部分，它们都涉及社会多数人的利益，有着相近的属性。治安秩序是社会安全之秩序，是社会关系中的安全关系的秩序。[34]而环境秩序则是国家环境安全的秩序，是社会关系中的环境利用关系的秩序。它们都是一种社会关系的调适机制，都是一定社会关系的固定形式，都源于安全关系，并随着各自领域所调整的社会关系的演化与稳定而形成。值得注意的是，治安秩序与环境秩序两者又是相互影响的。也即环境秩序被人为破坏，使他人环境法益受到侵害，也会导致社会的不稳定、治安秩序的混乱。而治安秩序的混乱，也会反过来影响环境秩序，使人们的环境法益受到损害。从以上分析中可以看出，社会治安秩序与环境秩序两者关系十分密切。警察机关通过实现任务的拓展，在维护社会治安秩序的同时，将保护环境秩序纳入视线，对于保护公民环境法益具有积极意义。

三 维护公民环境权是保护公民合法权利的应有之义

现代警察机关的重要任务之一就是保护公民的人身安全、自由及合法财产。这就要求警察机关必须依法同一切危害公民合法权益的行为做斗争。通过预防、制止和惩治违法犯罪活动切实维护公民的权利。笔者认为，依法保护环境权益也是当代警察机关不容忽视的任务。

（1）警察机关维权的新地带——公民的环境权。人类文明的发展经过了农业文明、工业文明时代之后正在进入生态文明或称可持续发展的时代，回顾以往人类为了获取更多的农作物采取不科学的种植方法，以及为了得到大量的木材而无节制地砍伐森林，以至于造成土壤沙化、水土流失、气候恶化、洪水泛滥，使得农业生产赖以存在的环境基础遭到破坏。疯狂捕杀野生动物，以求获得非法利益，导致生态平衡破坏、令有害生物肆虐，使人类生活陷于困境。大气、水源、土壤的化学污染不断加剧，导致人类许多疾病发生率直线上升，这都严重威胁到人类自身的生存。明晰公民的环境权，对环境侵权行为予以惩处，在生态文明时代应成为警察机关的重要使命之一。

《人民警察法》第3条规定，人民警察必须全心全意为人民服务。这一规定明确了我国公安机关的宗旨，同时也表明了我国公安机关是维护人民群众利益的执法机关，公安执法活动必须以保障人权为己任。公民的环境权是人权的重要组成部分，警察执法涉及公民环境权的保护，必须予以应有的重视。[35]

自20世纪以来，特别是第二次世界大战以后，世界范围内的环境问题日趋严重。西方发达国家在工业化过程中出现了严重的环境污染，公害事件不断发生。而发展中国家则明显表现为贫困与人口压力增大，生态资源遭到严重破坏。一时间“环境危机”成为威胁整个人类生存、影响制约经济发展及社会稳定的重要因素。世界各国一方面积极致力于运用包括科学技术在内的多种手段治理污染及对生态资源的破坏，同时也在努力探寻解决环境问题的理论及法律依据。环境权的提出始于20世纪60年代，当时德意志联邦共和国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，声称向北海倾倒放射物的做法违反了《欧洲人权条约》中有关保障清洁卫生环境的条款，由此成为最早的环境权主张。作为一种基本而迟到的法律权利，环境权概念的确立是20世纪六七十年代以来世界性环境危机和环境保护运动的产物。[36]1972年6月于斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上通过的《人类环境宣言》第1条就庄严宣告：“人类有权在一种能够过有尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”在《人类环境宣言》的影响下，一些国家开始了环境权的立法实践：如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权；再如希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国在宪法中体现了保护公民环境权的内容。日本和美国还广泛地受理了以保护环境权为案由的案件，开始了环境权的司法实践。环境权是现代法治国家公民的基本权利，这一点已渐渐成为国际社会的共识。

我国关于环境权理论的研究至今已有30多年。环境权作为一种新型的权利，至今尚未达成最终共识，可谓众说纷纭。仅就公民的环境权而言，蔡守秋教授在1982年《中国社会科学》上发表的《环境权初探》一文中认为狭义的环境权一般指公民的环境权，即公民有享受良好适宜的自然环境的权利。吕忠梅教授认为公民的环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。[37]通常认为，公民环境权是一项概括性权利，它可以通过列举而具体化。如在美国的一些州宪法中将环境权作了具体的规定，包括清洁空气权、清洁水权、免受过度噪声干扰权、风景权、环境美学权等；在日本的一些判例中列举的环境权包括清洁空气权、清洁水权、风景权、宁静权、眺望权、通风权、日照权、达滨权等。[38]

随着法治与社会文明程度的提高，我国公民的权利意识也在逐步增强，这其中包括对良好环境的要求，从而提高生活质量的期待也日渐突出。我国保护生活环境和生态环境方面的法律，大都强调了国家的职责，同时也赋予公民有同一切破坏、污染环境的单位和个人做斗争、举报控告的权利，近年来也不断有学者及人大代表提出我国应将保护公民环境权写入宪法。[39]根据我国目前环境立法的现状，公民环境权作为一项应有权利是可以肯定的，但它仅仅作为应有权利还不够，我国市场经济体制的建立和环境保护的严峻形势迫切需要使环境权法律化，使其能充分发挥健全环境法律体系、提高公民的环境意识、调动公民环境保护积极性的作用。从未来趋势上看，笔者认为维护公民环境权将成为警察执法中的重要内容。

（2）警察机关是履行环境保护职责、维护公民环境权的重要主体之一。清洁的水、空气、安宁、阳光等环境要素在当今生产力发展、人口膨胀情况下作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来。人们的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。随着环境问题日益严重和人们环保意识的提高，环境污染问题已成为引发群体性事件的一个新的诱因。环境问题已成为影响社会稳定的重要因素，成为危害群众健康、制约经济发展、损害国家形象的问题。

那么，警察机关缘何保障公民的环境权？环境权是人类在经历了传统文明尤其是工业文明时代所带来的种种环境问题和环境危机后而提出的，旨在追求良好环境品质的新型权利，是人类社会从工业文明时代迈向生态文明时代所催生出来的权利。[40]在这种背景下，针对愈演愈烈的环境侵权事件，仅从某一角度，或某一类主体及手段，去寻求救济的方法与途径是远远不够的。借助于警察权这个独具特色的公权力，由警察机关担当一部分维护公民环境权的责任，是一个值得探索的崭新地带。笔者认为，环境侵权的存在及公安执法宗旨的指向是人民警察进行生态维权的重要原因：

其一，环境侵权的存在。环境权不是一种支配权，而是一种良好环境不受侵犯的权利。[41]从世界范围内来看，环境侵权最早可追溯至罗马法时期。当时的“流出投掷物诉讼”[42]，实质上就涉及环境侵权问题。但那时的环境问题并不突出，亦未引起重视。作为一种普遍现象，环境问题是在工业革命之后，特别是20世纪以来，伴随工业化和城市化的进程产生的，环境侵权所带来的生态破坏与环境污染已成为各国普遍存在的一大社会问题。笔者认为，所谓环境侵权，是指因行为人的行为造成环境污染或破坏，侵犯了环境法益，从而使他人人身权（如生命权、健康权及身体权）或财产权受到损害的行为。环境侵权行为致害通常存在二元结构，一种是侵权行为直接致害的模式，即有着明确具体的被侵害对象，如公民、法人或其他组织；还有一种即体现为造成一定范围内环境污染或生态破坏，从而间接致害的模式。针对环境侵权，需构建多元的预防与救济机制。这其中，公安机关基于自身的两大职能对公民环境权的维护主要体现在对职责范围内的“环境公共财产”[43]实施监管，预防、制止和侦查违法犯罪活动，[44]对违法者依法进行处罚，对触犯刑律者依法进行侦查并移交起诉，体现了对公民享有环境权利的保护。

其二，执法宗旨的指向。在我国，公安机关执法的宗旨就是强调以人民为中心，执法为民。它亦体现为警察执法的基本理念。这一理念的确立对于警察执法有着明确的指引作用。“以人民为中心”是党的十八大以来，习近平总书记反复强调的核心价值理念，并逐步发展成为“以人民为中心的发展思想”。在党的十九大报告中上升为治党治国治军的基本方略，这是党的宗旨观、群众观、人民观、发展思想和执政理念、执政方式的重大发展，形成了完整的以人民为中心的思想及实践体系，是新时代执法思想上的重要发展。坚持“以人民为中心”的基本方略，就是要深刻认识人民的历史地位、主体地位和根本力量，就是要把人民对美好生活的向往作为党的奋斗目标，就是要在公安民警执法中努力践行全心全意为人民服务的根本宗旨。从维护公民环境权上看同样具有深刻寓意。

执法为民，就是按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为执法的根本出发点和落脚点，在执法活动中切实做到以人为本、执法公正、一心为民。[45]这一理念的确立凸显了对公民基本权利和合法利益的保护，充分体现了社会主义法治的本质要求。同时执法为民理念的提出，转变了传统上只强调“执法”的强制、管理职能，忽视“为民”的服务和人权保障职能。

以人民为中心，执法为民，就是要把维护人民利益作为警察执法的根本宗旨，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准，时时处处为人民群众着想，时时刻刻为人民群众排忧解难。“坚持以人民为中心的发展思想，讲究的就是一个 ‘实’字。我们要牢记人民公安为人民的初心和使命，切实把以人民为中心的发展思想贯彻落实到保稳定、护安全、促和谐的各项工作中，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”[46]当下就是要切实解决人民群众反映强烈的社会问题，而环境问题便是其中之一。及时高效地打击环境违法犯罪，保护公民的人身权利、财产权利，维护稳定，是警察执法的重要内容。随着社会的发展，公众环境权利意识的增强，切实关注到人民群众最现实、最直接的利益，并妥善处理好可能产生的纠纷，促进社会和谐，维护公民的环境权利，应成为执法为民的应有之义。

四 对警察权实施忧虑的回应

对于警察权介入生态环境保护领域，现实中曾存在不同认识和担忧。甚至曾有环保人士和法学专家持反对意见。有观点认为，倘若环保领域能以应对阻碍、抗拒执法，化解“束手无策的尴尬局面”为由设置公安环境执法机构，那么税务、工商等是不是也可以设置呢？笔者以为，应从以下方面看待警察机关及警察权对生态环境保护的介入：

（1）生态环境保护在国家发展中的战略性、基础性地位，决定了警察权介入的必要性。就国情来看，我国是一个有着众多人口且资源相对匮乏的国家。在前些年经济高速增长的时期，还曾经出现了大量资源不合理的耗用，且严重污染生态环境的情况。严酷的现实告诉人们，一味追求眼前经济利益而忽视谋求长远发展的现象绝不能再任其延续下去，否则必将直接影响到国家可持续发展战略的实施，导致国家发展缺乏后劲，甚至最终因生态系统的破坏，出现生态和能源危机，致使社会动荡，危及国家安全。当今，我国的环境问题对于实施国家未来发展战略仍然存在很大的隐患。为防患于未然，必须通过制定切实可行的规则以体现对行为的规范，即在环境与资源保护领域通过法律的引导功能与强制功能去纠正人们不适当的行为。基于生态环境安全在国家发展中的战略性和基础性的地位，警察权以其特有强制功能介入有着其他手段无法比拟的充分理由。

（2）警察权在环境保护中功能的难以替代性。环境问题的解决需要全社会的共同努力，需要多种手段的共同作用。其中法律手段是必不可少的。在规制时代，为了更好地完成国家环境治理的目标，出现了一些新的柔性的执法手段，诸如协商、激励、信息、标准、价格管制等，不一而足。然而，无论如何刚性执法手段必定是要存在的。暴力强制在环境执法中是刚性执法的重要体现，它作为“压舱石”常常是隐忍不发，只是在必要时或最后时刻，这种特殊的手段作为一种外在的强制才会出现。而这种手段通常只有警察机关才具有。在我国，作为具有武装性质的国家治安力量与刑事执法力量，人民警察依法行使警察权时，体现了制止违法犯罪和控制局势的能力。当警察权的行使遇到阻碍时，警察可以凭借其自身的强制力量，包括使用必要的警械、武器和监管场所等来消除障碍，并且立即对所作用的对象产生法律效力。[47]为维护秩序和打击犯罪的需要，通常警察权与任何其他公权力相比都更具有攻击性及扩张性。故在发挥其特有作用的同时，还要注重对其进行必要的制约，防止这一高强度权力的滥用。

（3）需正确看待警察权与公民权的关系。在一些人看来，政府的权力越大，也就意味着其对公民权利构成的威胁也就越大，只有缩小政府权力并使之受到相当程度的制约，公民权利才能够得到保障，警察权作为政府权力的组成部分在与公民权的关系上亦是如此。由此形成了警察权与公民权的对立。在这对对立关系中，表现于外的是强制与自由的对立，而内在则体现为公共利益与个体利益的对立。必须明确的是，在环境保护领域，警察机关及警察权的介入，其重要目的就在于维护公民的环境权。警察权来源于公民权，警察权的运行应以保障公民权的实现为目的，这是警察权与公民权平衡的理论前提。从警察权的属性来看，警察权属于行政权的一种，从根源上看来自公民权利的让渡，即由公民权利转让而形成的公共权力通过委托赋予警察机关行使的那一部分权力便是警察权，因此警察权的运行也必然以公民权的保护为最终目的。具有公权力属性的警察权在法治的轨道上惩治违法犯罪，化解社会矛盾纠纷，为个人利益的实现与发展创造条件、提供秩序保障，并促进利益的最大化。于是使警察权在促进与保障公民权的同时，也实现了自身的扩张。再从经济学的角度看，警察权与公民权被看作为供给与需求的关系。警察权的运作过程往往被理解为“公共产品”的生产制造过程，这时公民权则被看成一种“消费者权利”。警察权与公民权的关系便形同市场中生产者与消费者之间的关系。伴随公民权需求的增长，要求警察对“消费者”——公民，提供更多的公共产品与服务。当前公民权发展的趋势是明确的，即在我国现阶段，公民已从满足基本需求，也即生命、自由、财产等基本权利的实现，迈向能体现参与、促进权能、享受权能等更高层次的发展需要。因此，警察权与公民权之间是对立统一的关系。而环境权是公民权利的重要组成部分，警察权与公民环境权的关系不言而喻。

（4）对警察权在生态环境保护中可能出现的负面效应不应过度解读和紧张。日常之中由于警察职能涉及社会生活点多、面广，管理的事物具体多样，其强制力伤及百姓之事也偶有发生，这就影响了警察在社会公众中的形象。警察执法的过程在多数情况下就是使相对方被迫违背自己的意志而服从法律也即国家意志的过程。警察和警察机关经常表现出的是管理者和命令者的强势地位，处于被管理者和被服从者地位的相对方，如果不服从就会受到制裁。对于在现实中可能出现的警察机关实施警察权过程中的违法或失当行为，特别是可能给相对方造成的侵权损害，在一定时间和个别地方甚至还造成了警民关系的紧张。随着公安机关强调公安民警必须树立以人民为中心、执法为民的思想，强调警察权必须在法治的轨道上运行，大力加强执法规范化建设，提出严格、规范、公正、文明执法，警察执法水平也不断提高。警察机关在环境保护领域中的执法也必将更加公正文明。故此，不应将警察机关及警察权视为“洪水猛兽”，而对其偶发的负面效应予以过度解读，并拒之于环保大门之外。