第一节 警察、警察权的功能与生态环境保护

警察与生态环境保护，这曾被看似两个毫不相干的概念是如何被联系在一起的呢？这要从警察自身所具有的功能，以及现代警察机关与警察权的特有功能进行考察。

一 从警察的起源看警察的功能

在中国古代历史上，自先秦之后的典籍和史书里，“警察”两字多以动词使用。例如，《周礼》中有“正岁则法察戒群吏”之言；又如唐代学者颜师古为《汉书》作注首有“密使警察不欲宣露也”的表述。“警”有戒敕、防卫戒备之意。而“察”主要指观察、仔细看，考察，核查之义。根据《现代汉语词典》解释，警察是具有武装性质的治安行政人员。[1]而在《辞海》中对警察的解释：一是指警戒监察，二是指维护社会秩序的国家公职人员。[2]对于“警察”这一概念，学者还有很多不同阐释，但对其本质的认识则是基本一致的。即它是国家机器中的重要政治工具。它拥有暴力的、强制的特殊手段。它执行维护国家的、社会的安全与秩序的任务。它具有镇压与管理的双重职能。从社会力量的角度看，警察是指警察机关和警察人员，即维护国家安全和管理社会治安的行政武装力量；从社会功能角度看，警察是指警察作用，即维护公共安全和秩序，防止一切危害，以增进人民福祉为目的，以强制、服务为手段的行政作用；从社会行为的角度看，警察是基于国家统治权，执行法令并协助诸般行政之行政行为。[3]还有的学者从词源的角度认为：警察可以有静态和动态两种理解。前者是指维持秩序和治安的机关及成员，即警察机关及其组织机构中的人员；后者是指这一特定的组织机构和人员维持社会公共安全和秩序的行为。

在马克思主义经典作家看来，警察是随着私有制和国家的产生而产生的。“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，一直是由一批专门从事管理，几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的……这个机构，这个管理别人的集团，总是保持着一定的强制机构，实力机构。”[4]这里所说的强制机构和实力机构中，警察就是最引人注目的典型代表。警察所具有和掌握的暴力技术及使用武力的水平都需要超过当时社会的其他阶层，特别是被压制或者镇压的阶层。否则，就难以维护其至为关心的经济利益，以及保证这种经济利益正常享有的社会秩序。当私有制已经成为社会的最主流的经济制度，社会组织形式发生变化，私有物品占有的不均衡使得社会阶层剧烈分层，社会发展到经济利益的剧烈冲突必须通过暴力的方式来解决时，这就成为警察产生和存在的最直接的推动力。在恩格斯看来，“警察是和国家一样古老的”。[5]警察的出现已经与军队一起成为国家的最重要的标志和徽章。国家是不能没有警察的，它是国家政治得以延续和发展的重要压舱石。警察的出现不仅是经济利益占有、维护、剥夺、冲突而催生的结果，社会组织形式发生变化，阶层之间的对立、阶级之间的争斗也是重要的催化剂。警察权威基于法律而得到增强。合法化不仅使警察获得外部强制，而且基于法律的认可而获得自信。“文明国家一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的 ‘权威’。”[6]对于警察权威的认可不再是通过部落中的威望、巫术或者神授的力量，而是通过一种规范化的反复强调使警察成为维护社会秩序的正当而合法的代表，而警察也成为维护社会秩序以及惩治犯罪的会说话的法律。

那么警察的功能究竟是什么呢？从警察行为角度看，其功能因需要而产生，同时因社会需要的程度直接激励、支撑和推动着警察的发展水平。而对于这种需要的满足，则取决于警察的结构及其与制度、程序等因素互动的质量和结果。同时还与警察和周围的环境相互作用的效果性直接相关。一般来说，警察的功能有以下几个方面：

（1）镇压和预防犯罪的功能。一国警察制度确立发展的主要目的都与镇压和预防犯罪有关。“警察的核心职责就是控制犯罪。没有人怀疑这一点。”[7]无论一个国家的历史文化背景如何，民主制度发展程度多高，其警察的主要功能始终都关注镇压与预防犯罪。不管是涉及人身权的、财产权，抑或是隐私权；也不管是公开的强制行为，还是秘密的强制行为；不管是行政强制行为还是刑事强制行为，都蕴含着镇压及防控犯罪的功能。

（2）规范执行法律、人权保障功能。现代社会警察所有履行职责活动中，对公民自由与人权保障已成为一个不容忽视的政治与法律问题。比如，在警察行使刑事司法职能的过程中，警察、法庭和矫正是构成刑事司法体系的三个部分，其中，警察处在这一司法过程的“前端”，是司法活动的“启动者”，负责侦查、调查犯罪以及逮捕犯罪嫌疑人。警察的行为和决策在刑事司法活动中对人权的保护是至关重要的。即使警察采取强制行为时也要遵守一定的程序规则，以保障相对人的基本权利。

（3）提供社会服务，实现政府管理的职能。警察依法拥有政府管理的部分职能，负有为公众利益服务的职责。提供公共物品满足社会需要，与执行法律、维护秩序一样，也是警察权具有的职能。在现代警察建立当初，警察的作用仅限于犯罪的镇压与民众的管制。随着警察职能的不断扩张，警察的角色已经从“打击犯罪的战士”逐渐向“社会工作者”转变，警察成为和平时期社会的服务者。例如，在英国，警察已经由“捉贼人”（Thief-taker）变成了“我们的朋友——警察” （Our Friend the Bobby），这个“朋友”的称谓，并非一朝一夕得来的，恰是长期的真诚服务积淀而来的。据美国警务专家研究，现代警务所涉及工作仅15%与犯罪侵害有关，而60%却来自公民非受害行为的求助。现代警察服务范围日益广泛，大到对付犯罪、抢险救灾，小到接受咨询、扶助老弱过街。警察人员凛然不可侵犯的容颜逐渐消失，取而代之的是和蔼可亲的面容。[8]现代社会对警察提供社会公共服务的需求日益强烈和迫切。“根据法律和政治上的需要，社会责成警察担负许多任务，其中只有一部分同执行刑事法有关。……大部分时间用在以非惩罚方式进行行政和民事调解及提供社会帮助上，他们阻止非法行为远比惩罚犯罪行为多得多。”[9]

综上可知，现代警察除担任犯罪侦查职责外，还担负着广泛的治安行政管理、一般行政管理和社会福利保障方面的职责。然而仅此尚不能充分说明警察与环境保护的密切联系，以及环境保护对警察权的迫切需求。

二 现代警察机关及警察权的特有功能

除非警察机关及警察权的运作在环境保护领域能够扮演独特的角色，具有区别于其他主体和公权力的功能，我们才能说它与环境保护密切相关，不可或缺。

“权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或者机构的态度和行为的能力。”[10]警察权则是警察机关掌握运用的关于公共生活的、体现国家性质的一种支配性权力。具体表现为一种纵向的管理与被管理、强制与服从的政治法律关系。因此，警察与警察机关所表现出的是命令者的强势地位。警察权则是一种维护国家政治统治和社会秩序的强制性的国家权力，从权力结构来看，强制与服从是其两个本质性要素。在韦伯看来，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”[11]。警察权力是一种合法的暴力强制，是一种社会必须认同和服从的政治法律权威机制。在这一机制的功能作用中，强制性和制约性是其基本特性。警察权的暴力要素体现在三个方面：被武装起来的警察、警察组织及执行暴力的武器。暴力强制是自国家产生以来的重大的必不可少的政治统治工具，警察就是建立在法律命令上的组织或制度安排，是一种典型的政治法律意义上的暴力强制，这种暴力强制为政治社会之必需。作为一种以法律为依据的外在的强制，通过被授予的合法性暴力手段，以物理的力量对相对人的自由、财产、肉体、精神乃至生命施加强制甚至消灭。在我国，警察机关的强制力的体现主要表现为：警察可以依法实施行政强制措施和行政处罚。具体包括：当场盘问、检查和继续盘问；强行带离现场；为制止严重违法犯罪行为依法使用警械、武器；对严重危害公共安全或者其他人身安全的精神病人采取约束性保护措施；为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制；依法采取强行驱散；依法予以拘留；等等。警察刑事职权包括预防和制止及侦查违法犯罪活动、传唤、讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押、通缉、技术侦查等权力。刑事强制措施还包括拘传和取保候审、监视居住、刑事拘留、逮捕等权力。

警察机关的职能与其他政府执法部门相比，范围最为广泛，性质最为特殊，与公民的生活几乎是零距离接触，其独特之处可谓具有多元和宽广属性，有着更多的科技含量、更多的知识要素、更多的暴力色彩及更浓郁的实践性。[12]“警察随叫随到的特点，加上他们必要时可以使用暴力解决问题的能力，使得警察成为解决各种难题的理想 ‘救助机构’。”[13]警察机关的职能，要求其“扮演好多种重要角色：规则的执行者、社会服务者、道德家以及街头勇士”[14]。出于维护国家安全、维护公共秩序的需要，法律对警察的授权可谓是相当广泛的。根据社会发展的需求，甚至是不确定的。以警种来看，现实中有刑事警察、治安警察、防暴警察、缉私警察、网络安全警察、缉毒警察、森林警察、维和警察、旅游警察、海上警察等。近年来，随着环境问题的日渐突出，为解决环境难题，一些国家也出现了环境警察。

警察机关以其警察权的强制力量保障法律得以实现，是社会成员依法享有权利和承担义务的必要条件和力量后盾。正是在警察权的保障下，社会成员才能获得得以生活和生产的安全的环境和理性秩序。为了达到警察权对国家和社会的特定作用，必须通过一定的运作方式，具体体现为说服、约束、强制、处罚等。应当说，政治文明、经济发展以及社会进步都在相当程度上依赖警察权力。综上所述，相对于其他政府部门或公权力而言，警察机关及其警察权具有明显的强制功能。

三 政府环境保护职能（环境管制）与警察权

警察权与环境保护的关系主要体现于政府管理职能之中。在我国，警察机关（这里主要指公安机关）是政府的组成部分，政府实施的环境管制行为中，警察机关的作用发挥是其中不容忽视的部分。要弄清警察权在环境保护中的地位和作用，必须对政府环境管制的发展过程有一个基本的认识。

管制（Regulation）又称为规制，是一个隶属于经济学、法学和政治学的交叉领域的概念。对于管制的含义，国内外学者的认识也不尽相同。日本学者植草益认为，管制仅指狭义上的限制或禁止，即依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的活动进行限制的行为。[15]而金泽良雄则是从广义上界定规则规制的含义，认为其相当于广义的“国家干预”，这种干预涉及消极的（限制权利）和积极的（促进保护）两个方面。[16]政府管制就是指为了实现特定的政策目标，政府及其授权组织对企业和国民的活动进行的干预和介入。政府规制发轫于20世纪30年代的美国，几乎覆盖了美国社会与经济生活的绝大多数领域。在政府管制浪潮下，在传统的以“命令—强制”为特征的许可、处罚、强制等传统行政执法方式之外，涌现出了很多新型的管制手段，如协商式管制、激励型管制、信息管制、标准管制和价格管制等新型的行政执法方式。与此同时，在环境领域中政府的管制，即环境管制至今也经历了三个阶段。第一阶段：20世纪70—80年代中期的政府全面介入、强制性手段绝对主导的阶段；第二阶段：20世纪80年代中期以后引入市场机制，注重管制成果和效益的阶段；第三阶段：20世纪90年代倡导广泛参与、共同合作和手段多元化的阶段。环境问题的性质与特征决定了政府在环境保护方面可以发挥特殊的作用。例如，政府对经济活动的适度干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”；通过政府的环境行政行为有利于对环境污染和破坏进行预先控制；政府借助警察力量对破坏环境资源保护的违法与犯罪进行有效的震慑与打击；政府在培育环保市场、建立市场机制方面起到基础性作用；政府是环境公共物品的主要提供者。[17]

国内环保专家普遍认为，自20世纪80年代中期开始，以市场为导向的经济刺激手段被大量采用，20世纪90年代以来，以自愿合作为基础的手段也大量出现，即采用自愿和多元合作基础上的环保手段，同时吸纳公众的参与，进一步发挥社会的支撑和制衡作用，呈现出环境管制与民主的有机结合。由此克服了政府传统的以“命令—控制”为主的管制手段的局限性，从而有利于实现复杂的环境管理任务和可持续发展的目标。然而在笔者看来，当下环境管制主体多元化、手段方式多样化的样态中，警察机关及其警察权功能的发挥是不容忽视的。如果说政府的环境管制应当刚柔并举，那么警察机关及警察权在环保领域的出现则是刚性介入的典型代表。它的强力介入促使社会环境纠纷及冲突得以迅速有效解决。环境被破坏造成的后果也会对社会秩序形成破坏，因此警察机关的任务就是要尽快化解冲突，恢复被破坏的社会环境秩序。事实上，“环境行政管理的国家强制力一是体现在环境行政法律的执行机关上，二是体现在强制措施上”[18]。环境管制基于上述两个方面的支持，通过执法活动，从而起到维护环境秩序的作用。作为环境法律的执行机关之一，又能够切实体现执法刚性，非警察机关及警察权莫属。

四 现代警察机关是国家环境保护义务的法定承担者之一

保护生态环境是保证经济长期稳定增长和实现可持续发展的基础与保证。环境问题解决得好坏关系到中国的生态环境安全与否，进而影响到国家安全与形象，同时也关系到社会公众的根本利益。为经济社会发展提供良好的环境与资源基础，为广大社会公众提供基本的环境公共产品，是国家的义务。“依宪法的精神，所有的国家权力必须有义务去尊重并保护人性尊严以及人民的基本权利，对于人民生命权的保障，实质及形式的人身自由，健康权的不可侵犯性，都可以导出国家对基本权的保护义务。”[19]政府承担着保护环境的法定职责。作为政府重要的职能部门之一，警察机关结合自身职能在环境保护中具有重要作用。

当今社会，环境问题已成为世界各国共同面临的严峻挑战。许多国家在其宪法和环境保护基本法中都明确了国家的环境保护义务。我国《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”由此对环境保护的义务做出了原则性规定。从义务主体上看，包括了国家以及一切单位和个人。而这其中国家一马当先承担着重要的环境保护义务。

环境保护义务在实践中体现为依法承担的环境保护责任。而这一责任具体是由代表国家实施社会管理的政府承担的。环境与资源是典型的公共物品，它难以单纯依靠市场的力量实现有序和有效配置。导致资源破坏和环境污染的重要原因不仅是市场失灵，更是政府失灵。环境与资源的保护在很大程度上依赖于政府。前些年发生的一系列重大环境违法事件，使我们不得不思索个别地方政府是否真正履行了环境保护的义务？作为公共事务管理部门的政府，能否切实履行环境保护的责任，直接关系到社会公众的环境公共需求及环境权益能否得到满足和实现。国家环境保护义务可以大致分解为三类：第一类是宣传教育、引导义务。[20]即在实施社会管理与服务中鼓励企业、社会公众保护环境的行为，支持保护环境的科学技术的发展，加强环境保护知识的普及宣传等。第二类是规划、预防的义务。[21]即政府应就生态保护进行全面规划与合理布局，切实将环境保护纳入国民经济和社会发展计划。积极采取经济的、技术的及法律的措施，预防环境的污染与破坏。第三类是监管、制裁的义务。各级政府以及政府的各部门根据各自层级及职能的不同，承担着各自的监管职责。[22]同时对于违反监管法律法规的相对方施以强制措施、行政处罚，直至追究刑事责任。在如今环境危机加剧、环境利益冲突凸显、公众环境权利诉求强烈等多重压力下，解决环境问题必须从源头进行预防，政府必须主动承担前瞻性责任。事前预防与事后追究并重，构建事前预防、事中监管与事后问责的政府环境责任追究模式。[23]

如上所述，依据我国环境保护法的规定，公安机关作为政府的重要职能部门，在环境保护中扮演着不可或缺的角色。其所承担的国家环境保护义务主要体现在上述第三类义务中，即借助警察权的强制性功能，达到对环境违法与犯罪的抑制，维护生态环境安全与秩序。