第四节 国内治堵环境分析

一 高层级出行需求持续上升

改革开放以来，我国城镇化进入快速发展阶段。城镇化进程加快，人口日益向大城市集中，是城市交通出行需求量迅猛增长的主要原因。我国城镇化和机动化进程同步快速增长并交织在一起，大中城市开始进入汽车社会。从历史发展数据来看，我国机动化发展特点是增长率快，私人小汽车比重提高快。1978—2010年，中国城镇化水平由17.9% 提高到49.7%，提高了31.8个百分点，年均增长约1个百分点，是世界同期城镇化平均速度的2倍多。在城市化过程中，机动车数量也迅速增长。根据国家统计局公布的数据，1996年我国小汽车占民用汽车总量比例超过25%，2003年超过50%，2010年超过75%，2014年达到85%，照此发展趋势，预计2020年中国将超过美国成为世界最大的汽车市场。从每千人小汽车拥有率指标来看，发达国家在过去几十年里持续稳步增长，美国曾是发达国家中最高的，现已接近饱和，但欧盟和日本的小汽车保有率仍在上升，发达国家的发展历程呈现出的特征也会在我国的发展中表现出来。据统计，截至2017年，世界各国每千人小汽车保有量为：美国800辆、意大利625辆、日本591辆、德国561辆、法国479辆、英国471辆，而中国仅为170辆，远远低于发达国家的水平，见图2-8。

图2-8 美国、欧盟、日本和中国每千人小汽车拥有率（2017年）
数据来源：欧盟统计局网站ec.europa.eu，中国国家统计局网站http://www.stats.gov.cn。

中国作为世界第二大总量经济体，国民收入持续上升，人均小汽车保有率将继续处于上升通道。尽管部分城市采取措施限制小汽车保有量快速增长，但这并不能改变国民对小汽车具有旺盛消费需求的客观状况。另外，随着中国人均收入水平的增长，人们的出行次数和距离也在上升，这些因素使我国城市交通出行需求持续上升，道路交通环境形势更加严峻。

二 城市公交系统保障不足

近十多年来，我国各大城市开展了大规模的城市基础设施建设，新建了一批交通基础设施，改善了人们的交通出行环境。同时，多个城市也明确提出发展公共交通，推广公交专用道，建设公共租赁自行车系统。但与发达国家和地区相比，国内不仅在硬件设施供给方面有不足，而且在公交出行占比方面也存在较大差距。总体上看，我国城市以公共交通为主导的城市交通系统远未形成。在中国的大城市中，公交出行比例仅占居民出行总量的10%—25%，公共交通尚未成为城市居民日常出行的主要交通方式。以轨道交通为例，国内北京、上海、广州等城市有全国最发达的轨道交通网络，从世界范围来看，其通车里程也名列前茅，但在运输密度指标方面与世界其他城市的先进水平还有距离，轨道交通在城市公共交通中发挥的作用和地位还有待提升，见表2-8。

表2-8 世界主要城市轨道交通比较

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从世界各主要城市的出行结构来看，在与北京、上海、广州人口密度接近的城市中，一般都具有较高的公交出行比例，如香港为88%、巴黎为63%、新加坡为48%。公交出行比例较低的状况表明城市公交系统的服务能力和主体地位还有待提升与加强，公交系统的保障需要提高。世界主要城市交通出行比例情况见表2-9，世界主要城市人口密度与公交出行比例情况对比见图2-9。

表2-9 世界主要城市交通出行比例

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图2-9 世界主要城市人口密度与公交出行比例
数据来源：各国统计年鉴、交通发展报告及政府运输部网站。

三 交通管理倚重行政手段

长期以来，我国政府在对经济与社会事务的管理习惯于大包大揽，对一些本应由市场进行配置的资源也由政府运用计划手段与行政命令进行调配。经济发展的历史证明，不相信市场而倚重行政手段，极易使本来就稀缺的资源更加短缺。行政管理政策虽然见效快，但实施中的交易成本巨大，而且管制容易导致寻租等腐败现象，引发多方面的矛盾。在市场经济中，政府应充当“守夜人”角色，在市场手段“不灵”时施加影响，并且主要应利用经济手段重建激励机制，对个体行为进行引导，建立有利于竞争和选择的机制。激励性的政策虽然建立的过程比较艰巨，但作用长效影响深远，且实施中不需要过多的行政监督，交易成本小。在治理交通拥堵方面，国外城市政府采用了经济、税收、法律等多种手段，并尽量避免采用行政手段。即使采用行政强制力，也多为经济手段的保障。与行政手段相比，经济、税收等手段可以给予人们更多的选择，使其在一定限度内权衡利弊得失，这不仅有利于从深处激励和引导人的行为，还有利于减少政策实施中遇到的阻力，使治理拥堵的政策顺利实施。

四 社会法制环境薄弱

当前，我国正在向法制化社会迈进，但总体上公民的法制意识还比较单薄，法制观念还需要加强。在道路交通领域，存在大量违法违章的情况，交通法制的现状对推进交通治堵有不利影响。经济学家周其仁认为，一个社会不应把大部分人排除在法制之外。言下之意，法律规章的施行要考虑到大部分人的情况。在出台交通拥堵治理政策时，若将大部分公众排除在合理规章之外，失败结果可以预见。换言之，在制定一项规章制度或出台政策时，应该考虑到社会公众对该项制度的承受能力和反对程度。就目前情况来看，大部分治堵政策并未得到绝大多数公众的支持。尽管对个体来讲，治理拥堵事关大众福利，但个人缺乏参与的积极和热情，这样背景下出台的治堵政策，难免会受到多数人的反对和消极配合，这是交通治堵要取得成效不可忽视的问题。

五 交通人文环境落后

按照国际惯例，每百户居民家庭拥有20辆汽车是正式进入汽车社会的标志。国外进入汽车社会年代已久，经过多年的发展，形成了适合其自身发展的汽车消费文化。相比之下，我国进入汽车社会的时间才十多年，汽车消费文化还在形成之中，国民财富积累速度快于文化素质提升速度，距离形成科学、文明、健康的交通与汽车文化还有较远路程。在较落后的汽车消费文化背景下，国民整体上还未形成科学、文明使用小汽车的习惯和传统。另外，受传统“衣锦还乡”“香车宝马”等文化观念的影响，我国的汽车消费在带给人们交通便利之外还被动承载了显示个人社会地位等其他功能。人们不仅通过使用汽车彰显个人的社会地位，还将拥有这样的生活方式作为人生追求和奋斗的目标。在这种观念驱使下，“有车就要用”理所当然地成了一种普遍认识。从当前这种汽车消费状态，到形成“能使用公共交通的不用小汽车，能步行的不使用公共交通”的交通人文环境，还有很长一段路要走。