第三节 治堵不力的症结分析

国内城市多年来治理拥堵的努力不曾停歇，但从现实发展趋势来看却是“越治越堵”，是什么原因促成了今日之状况，值得深入研究。结合我国城市发展的阶段和各种政策的实施环境进行分析，主要原因在两个方面：一是城市交通还处在上升时期，产生拥堵的动力因素还在。我国城市化进程仍在发展中，城市交通的发展仍在快速上升阶段，旺盛的交通出行需求还在增长，交通拥堵作为城市发展进程中的一个阶段还未走完必经的过程，在一段时间和程度上还将存在。二是各种拥堵治理政策出台缺乏系统性和关联性，而且对政策实施后果研究不足，导致不同政策相互干扰、效果此消彼长，药石乱投难中要害，导致出现“按下葫芦浮起瓢”的状况，这使拥堵更加严重。

前面分析过，交通拥堵的根源在于供需结构的不均衡，解决思路和方法也是多种多样。无论是采用规划的、管理的、经济的、法律的、行政的、技术的方法或手段，归根结底都是要作用于人而后才能发生作用。这是因为交通拥堵的产生和消散都是通过人的行为体现出来的，尽管可以从不同角度出台政策缓解拥堵，但若最终不能影响人的行为，则无异于隔靴搔痒，无果而终。城市规划合理尽管能提升土地与空间的合理利用，交通需求管理固然能矫正一些不合理的出行行为，科技手段的确能提高交通资源的使用效率，但若不能融合形成对出行者的激励机制，这些潜在的优势都不能转化为现实的便利。因此，治理拥堵必先找出决定出行者行为的“基本法则”，从根源上弄清拥堵形成的机理及变化规律，并设计对策缓解，就非常关键和必要了。综观当前各项治堵政策，缺乏对出行影响因素和决策核心问题的深入分析和科学把握，这种情况下设计的治堵政策只能停留在“头痛医头、脚痛医脚”的层面，出现治标不治本的状况也属正常，反弹也是必然的。对于众多个体海量的交通出行需求和决策，这种只堵不疏、缺乏长效内在的激励机制、一厢情愿的治堵政策不仅难以长久，反而会刺激和引发其他方面的矛盾，使交通拥堵问题复杂化和扩散化，在此情况下，越治越堵是必然结果。因此，从这个意义上讲，交通拥堵不是“天灾”而更像是“人祸”，治堵的实质是“治理人的出行需求”。虽然，从表面上看，车流高度聚集造成拥堵，但深层的原因却是人们出行需求旺盛带来的消费短缺，只有通过激励引导、改变人的出行选择，使供需力量在结构上均衡，才能影响和引导人们调整出行方式，进而优化总体出行结构，最终缓解拥堵。因此，治堵的表面虽然是疏导拥挤的交通流，但本质上却是通过实施各种政策和措施来改变人的行为，这是设计治理交通拥堵政策的要害之所在。从当前国内治堵政策及效果来看，在以下几个方面存在问题。

一 未及要害，没有改变出行者决策成本函数

治堵的本质是通过改变个体成本函数影响出行决策。经济学原理表明，人们每时每刻都在面临权衡抉择。无论自觉与否，人们所有的选择和行为都是建立在边际分析的基础上，而起决定作用的就是边际收益与边际成本之比，这是人行动的内在决定准则。理性人总是选择边际收益大于边际成本的事情而为，因为这种选择在效果上有利，会增加个体福利。在交通领域，个体出行决策也遵从该原则，若某种交通方式的边际收益小于边际成本，必定不会被作为决策选项。人们选择小汽车出行而非步行或自行车，是因为与付出的成本相比，小汽车出行带给人们更多收益，去掉成本后还有结余——边际效益，边际效益的存在形成了一种激励，鼓励出行者选择这种方式。然而，实际中人们在做决策时，并未将小汽车出行的全部成本纳入个体的决策成本函数，对出行外部成本的遗漏使小汽车出行的边际效益通常被夸大，由此形成的信息显然是扭曲的，而这种虚假的信息会激励出行者选择小汽车出行，从而造成拥堵。由此可见，个体成本函数是否涵盖了全部出行成本，会直接影响最终出行决策。只将部分出行成本考虑在内时，小汽车出行的边际效益显然会被夸大。若将小汽车造成的外部成本加入个体出行成本函数，使个人边际成本和社会边际成本相等，将会减少小汽车出行的边际效益，使其回归至较真实的水平，从而引导人们重新权衡和选择出行方式。

二 重堵轻疏，没有为出行者提供更多选择

治堵的出路在于提供更多的可行选择。交通拥堵是由旺盛的出行直接造成的，确切地说主要是由小汽车出行群体造成的，治堵的核心问题应是科学疏导小汽车出行需求量，为这部分需求寻找可行的出行替代方式。具体来讲，需要寻找由一种更加契合城市交通资源约束条件的，并在服务品质上接近小汽车出行的交通方式，用其替代小汽车出行方式，使个体在实现出行需求的同时达到整体效率的提升与各种出行方式的和谐发展。马斯洛认为，“所谓良好社会或健康社会，就是通过满足其成员的所有基本需要来促使他们最高目的出现的社会”。^[4]建设和谐城市交通是要促进人的全面发展，满足人的合理的出行需要，包括造成拥堵的小汽车出行需要。因此，尽管应该避免出现交通拥堵的状况，但当拥堵的形成是有着正当合理的需求基础时，不能因为治堵而无视公众合理的出行需求。而当前的工作中，通常在治理拥堵时，连同小汽车出行代表的正当合理的出行需求一并打压，将其排除在正常需求的大门之外。可达性无疑是正当需求，保障基本出行权利的满足固然重要，但也不能因此而忽视更高层次的需求。这正如不仅要保障低收入群体的生活，还要给追求品质生活的群体以出路。经济社会发展提高人们的生活水平，这是个体和社会共同追求的目标，然而由于社会运行机制自身的缺陷，经常会出现个体理性导致整体不理性的状况。人人追求舒适便捷自由的小汽车出行，但城市交通容量有限，并不允许每个人的要求都能得到满足，这种情况下应该完善交通资源分配和运行的机制，而不是限制人的正当需求和发展。人类社会的发展历史就是一部不断满足和促进人向更高层次发展的演变史。今日交通拥堵发展汹涌，其代表和反映了大多数个体追求出行层次升级、增加个体效用福利的潮流，对这种符合社会发展和进步方向的需求，应予以提倡和保障，而不是一限了之。人们选择小汽车出行，一方面因为小汽车出行的确能契合人们更高层次的需求，而另一方面在目前城市交通中能满足人们这种更高层级出行需求的，且可供选择的出行服务几乎没有。部分较大城市尽管有技术经济指标上比较接近小汽车的出行方式可替代，但运输服务间的替代并不仅限于技术指标接近，更多的还要看服务质量和运行效果上的无差别对接。因此，顺应人们需求变化规律和社会发展潮流，提供更多的品质接近、可供选择的出行方式替代小汽车出行，以多样化的出行方式供给来缓解小汽车出行供给的不足，才是缓解拥堵的根本途径。

三 逻辑混乱，政策目标与效果南辕北辙

治堵政策设计是否符合逻辑，是否有合理性，关系到政策目标与效果能否统一。缺乏逻辑，不合常理的政策，不仅在实施中会付出更多成本，其效果也难以达到预期目标。以现有政策为例，限购小汽车的政策显然缺乏合理性，且对尚未购车的群体明显不公平。确切地讲，当前的交通拥堵是存量小汽车的使用造成的，但却对增量小汽车进行限制，这其中的政策逻辑是“甲闯祸而乙埋单”。而且该项政策人为制造供给短缺，导致存量车辆牌照市场价值上升，因政府耗费公共资源进行数量管制而产生的车辆牌照租值也并未进入公共财税渠道，反而由个体拥有，极不合理。另外，利用行政权力限制小汽车出行的政策也存在公平性和效率性的问题，被限制的车主可能因日常工作安排或突发事件需出行，而享有通行权的车主却未必需要这样的优待，限行政策的公平性受到质疑，而管制的效率也同样低下。同样，利用经济手段治堵也存在政策公平性的问题。若开征交通拥堵费，不能避开公车管理的问题，只对私家车征收交通拥堵费显然不合理。另外，收费治堵的产权分配方式也要公平。尽管科斯定理提出产权最初配置给谁并不重要，只要明确权利所属关系就行，但在操作层面，因初始权利赋值不同仍会产生归属不同对象的交易成本，究竟让谁承担初始的交易成本仍然存在公平性的问题。另外，其他相关政策是否公平也会对治理拥堵产生影响。如，大多数城市给出租车进行燃油补贴，出租车虽然为营业性车辆，但其在技术运营方面和小汽车完全相同，而且由于其营业性质导致使用强度远远高于私人小汽车，给城市交通造成不小压力。据相关统计数据，城市客运出租车日平均行驶里程可达450公里，年平均行驶里程可达16万公里，且全部在城市内部运行，是私人小汽车使用强度的8倍以上。曾有专家提出增加一辆出租车给城市交通造成的影响相当于增加15辆私人小汽车。然而出租车在城市客运体系中承担的运量并不高，在此情况下出租车仍然享受着政府的燃油补贴，实际上是用公共税收鼓励人们坐出租车出行，尽管这项政策并非治堵政策，但其对缓解交通拥堵带来的作用是负面的。

四 政出多门，政策缺乏协同导致效果减弱

治堵政策有效实施的保障在于多部门的协同配合。交通拥堵的根源在于出行供需的不均衡，但拥堵的形成则是多因素作用的结果。交通出行中的人—车—路系统涉及众多主体，影响范围广泛，仅靠个别部门治理拥堵势单力薄、孤掌难鸣，需要全社会的协作配合。人们选择小汽车出行是根据全部出行成本做出的决策，按阶段可分为方式选择、出行准备、出行发生等几个部分，其中路上行驶的那一段只是出行发生阶段部分。从最终形成小汽车出行的支撑条件来看，包括了车辆、道路和通行规则等，这涉及车辆购置、路权分配、交通管制等各个环节，影响出行选择的因素较多。实际中，不同因素的控制权限分散在不同部门，在制定政策时需要站在全局的高度设定一个总体目标，各部门互相协作和配合，共同发力，从不同领域和环节制定措施合力解决问题。应避免单个部门出台过于严格的政策，导致该环节被压制的需求在其他环节爆发，造成“按下葫芦浮起瓢”的后果。无论是行政手段治堵，还是经济手段治堵，政策间的互相配合尤其重要。如在利用行政手段限制小汽车交通时，应同时考虑疏导和满足旺盛的出行需求，提供高品质的公共交通服务供出行选择；在利用经济手段征收交通拥堵费时应该考虑收费的再次分配，并辅以配套的财政税收政策，建立科学的利益补偿机制，对特殊人群出行提供保障和提升公共交通服务能力和质量。从国外或地区如新加坡、伦敦、斯德哥尔摩、奥斯陆、东京、中国香港等城市的管理实践来看，其对交通拥堵的治理均是全方位、多角度、多部门的综合治理。