第二节 国内治堵发展趋势及评价

一 国内治堵的特点

近20多年来，为治理交通拥堵，国内各大城市制定出台了一系列政策措施，这些政策的实施取得了一定阶段性的成果，但随着时间的推移，各种政策的效果都在衰减。长期来看，治堵政策难以持续发挥作用，在作用期过后，交通拥堵情况有所反弹。这一方面表明城市交通发展情况复杂多变，治理拥堵持续面临新形式，需要不断创新；另一方面也反映出各轮治理政策的设计和实施缺乏长效性，治标胜过治本，需要进一步从深层次寻找问题根源，探寻新的工作思路和方法。因此，需要对现有治堵政策及效果进行深入分析，找出不合理之处予以纠正，这对科学认识问题及开展有效治理有重要意义。下面以北京为例，对国内大城市的交通拥堵治理政策内容、效果及变化趋势分析，可总结出下列几个特征。

（一）治堵的重点从道路基础设施的供给转向交通需求管理

在20世纪，我国城市交通治堵的思路是增加供给，采取的主要政策是增加交通基础设施建设投资，通过新建、扩建道路交通设施形成新的供给，以适应旺盛的交通出行需求。以北京市为例，统计数据显示，北京市“九五”计划期间交通投资额占全市GDP的比重达到5.97%，高于“八五”计划期间的3.0%和“十五”计划期间的3.0%。然而，与快速增加的机动车保有量和使用量相比，基础设施仍然难以满足需求。进入21世纪后，城市管理当局发现仅仅依靠增加道路供给难以达到预期效果。在北京市政府实施车辆限购政策的背景下，小汽车保有量每年仍有3%的增长率，而北京市每年道路里程增长不到1%。交通拥堵的产生直接由小汽车的旺盛出行需求导致，所以政府管理部门开始在需求侧进行引导和限制，实施限行、限购、停车费调整等措施来压制旺盛的需求。

（二）治堵政策的设计从交通领域向社会管理、环境保护等领域扩展

北京市的治堵起初局限于城市交通系统内部，主要从提升路口、路段、路网通行能力和发展公共交通增加出行供给方面挖掘潜力。随后，加入了社会管理政策（提倡CBD商务区错时上下班）、环保管理政策（设定机动车排放标准限制车辆使用），通过发动更多部门参与、采用更多手段方法达到目标。从政策设计转换的角度看，治堵政策的设计已经跨越了交通领域，其不仅仅是城市交通管理中的一项重要工作，更关系到社会管理、环境保护、城市规划和居民工作与生活的方方面面，成为一项重要的社会管理事务。相应地，治堵政策中也更多地融入了环境保护、城市规划等方面的考虑，越来越向着城市综合管理政策的方向迈进。

（三）治堵手段从技术向行政、经济、规划等多手段并用发展

治堵最初是从技术手段拓展空间，随后将重点放在了行政手段，通过颁布一系列行政命令引导和限制小汽车出行。行政手段虽然见效快但持久性差，在行政手段作用衰减周期变短的情况下，政府部门开始关注引入其他手段，如：通过经济手段治堵，降低轨道交通票价以吸引人们选择公交出行方式，调整停车费以提升城市内部机动车出行成本。虽然治堵政策层出不穷，但由于这些政令独立存在，缺乏配套，且并未充分考虑为受管制对象提供替代性选择，注重“堵”而忽视“疏”，因此效果较差。此外，除行政、经济手段以外，通过规划协调形成城市职住平衡的状态，使土地开发利用与交通规划相协调，也被引入拥堵治理工作中，如北京市2016年最新出台的治堵工作方案就充分体现了多种手段并用治堵的思路。

（四）治堵政策不仅事关交通效率，还涉及社会公平等其他方面的问题

在北京市出台的治堵政策中，部分行政治堵手段的实施与市民的切身利益产生了较大矛盾。有专家认为，机动车辆限行政策缺乏法律依据，侵犯了市民使用私产的权利；而车辆限购政策不仅歧视非北京户籍人口，限制其参与，有碍社会公平。而且抽签摇号使车辆牌照资源的配置完全取决于运气，急需用车的市民难以获得指标，而不着急用车的市民反而中签购车，使车辆不能发挥最大的效率。在这种情况下，单位时间价值较高的、愿意付较大代价的个人反而不能获得用车的权利，对车辆牌照资源也是一种浪费。

（五）治堵政策效果反复，治堵工作日趋复杂

冰冻三尺非一日之寒，城市交通拥堵是各种因素长期积累和复杂作用的结果，面对长期积累的矛盾需要做长期化解的思想准备。北京市治堵20多年来，虽然政策越来越多样化、综合化，但新问题却层出不穷，交通越治越堵，这里面不仅有城市交通自身不断成长和发展的因素，也有因治堵政策实施不当而恶化交通环境的原因，治堵工作任重而道远。综观世界城市交通，任何城市交通拥堵的治理都不是一个部门能在短时期内解决的，需要政府、社会、企业和个人群策群力，融合交通技术、需求管理、经济激励、税收法律、企业管理、文化引导等各方面的措施，为缓解交通拥堵献计献策、身体力行。

二 治堵效果评价

在交通拥堵形势日渐严峻的情况下，国内各大城市强化治堵工作力度，纷纷成立政府牵头的城市交通治堵工作机构，不断加大治理力度，期望通过各部门的联合治理，切实缓解交通拥堵。从公交优先到车辆限购、限牌，再到治堵与治污联动，一轮又一轮的治堵政策密集出台，充分反映出交通拥堵问题的复杂性和影响的广泛性。然而，从政策效果来看，交通拥堵似乎并未缓解，这使治堵政策的有效性受到质疑。下面以北京市的治堵工作和相关数据为基础，对国内城市交通拥堵治理主要政策的效果进行分析。

（一）增加供给的治堵政策难以解决根本问题

增加道路供给并不能有效缓解城市交通拥堵，一方面是因为机动车保有量的增长速度远远快于道路增长，相对需求的快速增长，道路供给的调整永远跟不上出行需求灵活多变的节奏；另一方面是因为不同出行需求存在差异，不同出行方式存在差异，这导致了需求替代只能在有限范围内发生，而不加区别地增加交通出行服务量难以形成有效供给。自2001年以来，北京市机动车数量迅速增长，远远超过道路交通基础设施和运输服务的增长。统计数据显示，与2001年相比，北京市2017年私人小微型载客汽车数量增加了715%，而同时期北京市道路总面积仅增加了180%，公共汽电车运营线路长度和公共汽电车运营车辆数量仅分别增加了47%和82%，^[3]从机动车保有量增速反映的出行需求发展势头看，无论是道路还是车辆的供给增速均难以与之匹配，何况公共汽电车和小汽车对应的出行需求还存在明显的差别，供需“牛头不对马嘴”导致难以形成有效供给。这一点可从统计数据中得到验证，从运输量指标看，在各项需求和供给指标均上升的趋势下，北京市公共汽电车客运量竟然下降到15年前的水平，见图2-3。与其他出行方式相比，公共汽车票价无疑是各出行方式中最低的，但乘客似乎并不看重这一优势。由此可见，面对日益严峻的交通拥堵，单纯靠增加道路供给和基本交通出行服务，难以应对汹涌增长的机动车数量和日益提升的居民出行需求。

图2-3 北京市私人小汽车保有量与常规地面公交增长情况（2001—2017年）
数据来源：北京交通发展研究院：《北京交通发展年度报告》（2001—2018年）。

（二）基于“公交优先”设计的公交专用道对增加公交吸引力作用微弱

从北京市历年出行结构来看，常规地面公交出行比例一直保持在稳定的水平，这表明在交通出行系统中，常规地面公交的角色和地位并没有发生大的变化。北京市2006年开通第一条公交专用道，至2017年年底公交专用道已达907公里，年均增长16.1%。然而，同时期对比，北京市使用公交专用道的公共汽电车承担的客运量比例却在逐年下降，从2006年的73.4%下降到2017年的42.3%，这表明常规地面公交在城市交通出行中的作用在弱化，见图2-4。

图2-4 北京市公交专用道与公共汽电车客运比例（2006—2017年）
数据来源：北京交通发展研究院：《北京交通发展年度报告》（2001—2018年）。

比较北京市1986—2015年以来的出行结构数据，可以发现，30多年来公共汽车出行比例相对稳定，一直在22%—30%区间内波动；同时期自行车出行比例逐年降低，从1986年的62.7%一直下降到2017年的12.4%；而小汽车出行比例则大幅提升，在2006年之后基本稳定保持在31%以上；轨道交通出行比例从2000年以后逐年增加，至2015年上升到25%，并且还在持续增加。从北京市出行结构的演变来看，自行车出行量占比下降的同时，小汽车和轨道交通出行比例上升，说明这两种方式较多地承担了城市交通出行量，公交专用道的建设和使用对常规地面公交的运行并未带来实质性的改变和提升，见图2-5。

图2-5 北京市历年交通出行方式构成（1986—2017年）
数据来源：北京交通发展研究院：《北京交通发展年度报告》（2001—2018年）。

尽管轨道交通承担了较多比例的出行量，但从目前的格局来看，仍然是小汽车出行占了较大比例，而且在轨道交通快速发展期间该比例基本保持了稳定，这反映出轨道通车里程和客运量的增加并未对小汽车出行群体产生显著的吸引。从缓解交通拥堵的角度看，轨道交通的贡献并不突出。而从北京市历年交通出行结构的变化趋势看，自行车出行占比的下降和轨道占比的上升几乎是同步推进的，轨道交通似乎更多地承接了从自行车出行总量中转移过来的客流，甚至争抢了一部分公交客流量。尽管轨道交通具有运量大、速度快的优势，但在吸引客流方面，似乎并未找到最合适的发力空间，地面交通中的自行车、公交车乘客转移到了轨道中，而小汽车乘客仍然保持原有出行方式，路面交通仍未得到改观。回想一下政府斥巨资规划建设轨道交通的初衷，显然，现实状况和期望之间存在巨大差异。

（三）多轮政策治堵效果逐渐衰减

在每项治堵措施实施初期，交通拥堵能有所缓解，但随着时间的推移，在多次博弈中政策管制对象又寻找到新的空间并做出新的回应，从而使拥堵再次严重，政策趋于失效。北京交通发展研究院2007年开始发布交通拥堵指数，根据公布的工作日平均拥堵时间（中度拥堵+重度拥堵）和全路网工作日平均拥堵指数的指标变化趋势，结合全市机动车数量增长趋势和各个阶段出台的治堵政策情况，可以看出每次严厉的行政治堵措施颁布后，交通拥堵均有所缓解，然而在经过一个适应期后，政策的效果开始递减，交通拥堵又出现反弹现象，见图2-6。

图2-6 北京市交通拥堵情况（2007—2017年）
数据来源：北京交通发展研究院：《北京交通发展年度报告》（2001—2018年）。

如图2-6所示，2007年北京市放开小汽车购买限制，私人小客车数量接近200万辆，工作日平均拥堵时间达到270分钟，交通拥堵指数为7.31，处于“中度拥堵”状态，交通运行状况差，大量环路、主干路拥堵。自2008年奥运会期间开始实施按车辆牌照尾号限行政策后，交通拥堵有所缓解，平均拥堵时间降到165分钟，拥堵指数降为5.84；奥运会结束后继续实施尾号限行政策，并将其作为长期政策，交通拥堵状况持续改善，平均拥堵时间和拥堵指数进一步降低。然而，尾号限行政策客观上刺激了人们购买第二辆车的需求，私人小客车数量持续增长冲破300万辆，交通拥堵开始反弹，到2010年平均拥堵时间和拥堵指数回升。2010年，北京实施严厉的限购政策，私人小汽车数量增长趋缓；2011年北京市调整停车收费标准，在停车收费上涨后道路状况明显改善，平均拥堵时间和拥堵指数创历史新低，分别达到70分钟和4.8。然而，由于停车位数量远远满足不了停车需求，同时期违章停车大幅度上涨。在调整停车费后三年左右的时间内，平均拥堵时间和拥堵指数又开始上升。形势的发展迫使政府管理部门将研究开征交通拥堵费政策提上日程，以应对不断恶化的拥堵。

（四）治堵政策难以触及根源问题

目前的治堵政策对降低小汽车使用强度能起到一定效果，但不能从总体上改变出行结构，这反映出政策未能触及交通拥堵的根源。海量的机动车行驶需求与路面交通容量供给不足直接导致交通拥堵的产生，因此，降低机动车使用强度应成为治堵的一个重要内容。从北京近十多年的机动车平均行驶里程看，私人小汽车年平均行驶里程数呈下降趋势，从2002年的2.68万公里/年下降到2016年的1.20万公里/年，说明治堵政策对减少机动车行驶里程起到了一定作用，这对缓解交通拥堵是有益的。但是，从机动车日平均出行次数来看，十多年来一直处于波动之中，而且从2014年以后开始上升。这说明，尽管车辆平均行驶里程下降，但出行次数并未减少，只是出行距离缩短了，而这种短距离出行对道路交通的影响仍未可知。北京市机动车使用强度变化情况见图2-7。

图2-7 北京市机动车辆使用强度（2002—2016年）
数据来源：北京交通发展研究院：《北京交通发展年度报告》（2001—2018年），《北京市交通运行分析报告》。

（五）治堵政策中经济手段应用比较匮乏

从北京公共交通票价调整后客流变化结果可以看出，出行成本是影响人们出行选择的决定性因素，但在治理交通拥堵的工作中，借助价格或成本疏导客流缓解拥堵的方法却未从根本上获得重视。北京市2014年12月28日调整城市公共交通票价，调整后的公共汽电车票价和轨道交通票价均比调整前有所上涨，至此，北京告别了廉价的2元轨道票价时代。调整前，北京轨道交通客流量峰值曾达到1155.95万人次/日，在交通高峰时期，乘客需多次候车才能拥进人满为患的车厢，这种情况下不仅没有服务品质可言，连交通安全都成为一个大问题。在经历了票价调整后，北京各条轨道交通线路的客流量普遍下降，车厢拥挤情况有所缓解。从2015年轨道交通各条线路客流量变化情况，可以看出轨道票价的变动对乘客的出行选择是有显著影响的，见表2-7。

表2-7 北京市轨道交通客流量对比（2004—2005年）

从表2-7可以看出，票价调整后，除个别线路外，大部分轨道交通线路客流量下降，票价对引导轨道交通客流发挥了重要作用。票价上升，客流量下降，也是符合需求定律的。尽管表面看来轨道交通票价调整与缓解地面交通拥堵关系不大，但若将轨道票价政策、地面公交票价政策与停车收费政策相结合使用，通过调整成本改变人们整个出行链的效用函数，从整个出行链条的角度设计缓堵政策，影响出行者决策，则会引导人们建立向公共交通出行转变的长久激励机制，出行者在这样的经济激励下将重新考虑出行方式的选择。

北京市的交通拥堵在全国首屈一指，20多年来实施的各项政策和治堵工作虽然取得了一些阶段性的成果，但总体效果不容乐观。从平均两三年就推出一项重大政策的频率来看，交通拥堵造成的问题和影响正在日益复杂和深入，城市交通拥堵的治理仍需不断创新和深化，治堵工作任重而道远。