第三节 东盟的组织机构与运作

1.东盟的组织机构

东盟成立40多年来，经历了主要职能的变迁和成员的扩张，组织结构和运作方式发生了许多变化。

从1967年成立到1976年第一届东盟首脑峰会期间，东盟以外长会议为最高决策机构；设置常务委员会在外长会议闭幕期间处理日常事务；在每个成员国成立负责协调东盟事务的秘书处。1976年的第一届首脑峰会上对东盟的组织机构进行了重大改革，最主要的是设立了常设的东盟秘书处，形成了完整的部长会议体系。1992年的第四届东盟首脑峰会再次调整了东盟的组织机构，一方面，本次会议决定将首脑峰会常态化、正规化，定期召开；另一方面，东盟秘书处的职权得以提高；还设置了专门的经济高官会议负责《共同有效关税协定》的执行情况，用以推动东盟内部自由贸易区的建设。

2007年11月20日在新加坡举行的第13届首脑会议上，东盟成员国领导人签署了《东盟宪章》，这是一部对成员国具有普遍意义的法律文件，对东盟发展的目标、原则地位及框架作出了规定。形成了目前比较稳定的组织结构。即东盟以东盟峰会的决策为最高纲领，相关的文件、事务则由东盟秘书处负责起草并监督实行。东盟内部各个方面的合作都需要磋商，因此东盟成员国建立起了部长会议机制，以方便在同一领域内进行合作交流。自2003年东盟决定要将自身建设成为一个共同体组织之后，又设置了共同体理事会，协调推动东南亚区域一体化进程。出于对人权和民间交流的重视，东盟将人权机构和东盟基金会也写入了《东盟宪章》。根据《东盟宪章》，东盟还涵盖了一系列可以促进内部融合的实体。

总体而言，东盟包括三类机构。一类是决策机构，主要是东盟峰会和东盟部长会议；第二类是行政机构，东盟秘书处是东盟的行政总部；第三类是协调机构，包括协调理事会及三个共同体理事会（见图1-2）。下面具体介绍东盟几个比较重要的机构。

图1-2 东盟的组织结构

资料来源：根据相关资料绘制。

（1）东盟峰会

根据《东盟宪章》第四章第七条的规定，东盟峰会是东盟的最高决策机构。截至2012年5月，东盟国家已经举行了20届峰会，包括16次正式首脑会议和4次非正式首脑会议。

在1976年第一次东盟峰会在举行以前，东盟一直以外长会议作为最高决策机构，这样即使通过了决议，也需要向各国政府报批。这大大降低了东盟运作的效率。而且外长会议一般只将重点集中在政治和安全领域，对其他合作领域缺乏关注度和专业性，因此东盟首脑会议也就是东盟峰会应运而生。

《东盟宪章》已经将东盟峰会机制化，规定东盟峰会由主席国召集，每年举行两次，由东盟成员国的国家元首和政府首脑参加，地点由成员国协商确定。正式的东盟峰会每三年举行一次，而其余的年份则举行非正式会谈。东盟的主席国由东盟成员国按照字母顺序轮流担任^[10]。东盟成员国的主要领导人都会参加，共商区域发展大计。

东盟的重大决定，大多是在经过一段时间的酝酿之后，经由东盟的外交和经济部长会议作出决定，在东盟峰会上由各国领导人表决通过。如第一届峰会通过《东南亚友好合作条约》和《东南亚国家联盟协调一致宣言》，第十三届峰会通过《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图宣言》。

东盟峰会上的每个成员国都有对决议的否决权，这显示了东盟互不干涉内政的平等制度。但是在峰会召开之前，东盟会特别注意开展双边和多边磋商，提前达成共识，使首脑峰会的决策过程更加顺利。

单纯从职能上来看，东盟峰会同欧盟的最高决策机构欧盟理事会还相差甚远。但作为一个发展中国家的区域合作组织的决策机构，东盟峰会已经取得了巨大的成就，并且在制度化和执行力上不断取得进步。

（2）东盟秘书处

东盟秘书处的前身是东盟秘书长会议，成员为东盟成员国负责东盟事务的负责人。东盟秘书长会议采取的是轮换制，主席由成员国代表轮流担任，办公地点也不断变化。为了提高日常办公效率，1976年的第一届首脑会议上，东盟签署《关于成立东南亚国家联盟秘书处的协议》，成立了常设秘书处。

东盟秘书处是东盟最重要的常设办公机构，位于印度尼西亚的雅加达。1992年的《东盟秘书处修订协议》将东盟秘书处的职能范围进行了具体的界定。1997年的《东盟秘书处修订议定书》则标志着东盟秘书处成为一个功能性的机构。

东盟秘书处的首脑为东盟秘书长，《东盟宪章》对“东盟秘书长”以法律形式确认下来。东盟秘书长按照东盟成员国的字母顺序，轮流从东盟各国选出，由东盟峰会委任，任期五年，不得连任。秘书长也是东盟的最高行政长官。同时设置四名副秘书长协助秘书长工作。四名副秘书长必须来自四个不同的东盟国家；副秘书长任期三年，其中两名可以再连任一届，根据才能委任，另外两名不得连任，综合考虑能力、资历和性别等因素选出。

每个东盟成员国都任命一名驻雅加达的大使级东盟代表，支持协调东盟秘书处的工作。同时在每个东盟成员国内都设立东盟国家秘书处，作为国内的联络点，推动东盟的协定在本国层面的实施，在国内提高对东盟的认知度。

东盟秘书处现有200多名工作人员，都来自东盟成员国，办公人员以印尼人为主。经过历次改革，东盟秘书处的规模不断扩大，职能不断得到加强。目前的情况是秘书处管理的事务很繁杂，能够制定政策的职权却很小。东盟几乎所有相关会议东盟秘书长都需要参加，这造成了东盟秘书处负担过重的局面。目前东盟正在加紧对秘书处的改革，一方面明确与加强东盟秘书处的职权，使之向东盟最高行政机构发展^[11]；另一方面招聘专业人员，升级更新办公设备^[12]。

（3）东盟外长会议

东盟除了最高首脑会议之外，还召开部长级会议。这之中，由东盟各国外交部长组成的东盟外长会议最为重要。

东盟外长会议即外交部长会议，是制定东盟基本政策的机构之一，负责解释规则、方针，签署重要的宣言、条约，发布会议公报和声明等，外长会议在东盟早期的活动中处于核心地位。外长会议每年轮流在各个成员国举行，一般在东盟峰会召开以前都会先召开外长会议，为峰会提供议题和议案。

东盟同时在区域外很多国家^[13]设立了由该地东盟成员国外交使团团长组成的委员会，以便开展共同外交关系。

同样由东盟外长组成的会议还有东盟协调理事会。东盟协调理事会每年至少召开两次，主要职责有筹备东盟峰会、协调东盟峰会所达成协议的实施、任命东盟秘书处副秘书长。

（4）其他部长会议

东盟经济部长会议是东盟经济合作的决策机构。从20世纪70年代中期开始，东盟的经济合作日益重要，第一次东盟首脑峰会将经济部长会议设置为常设会议。在东盟峰会成为最高决策机构之前，东盟实行的是外交部长会议和经济部长会议的二元决策机制。经济部长会议作出了很多重要的决策，如1993年第25届会议提出建立东盟自贸区，2002年第34届会议讨论建立中国-东盟自贸区等。

东盟能源部长会议主要讨论东盟的能源开发、管理和保护事宜，如在1990年菲律宾马尼拉召开的能源部长会议上决定建立东盟联合电力网；2008年的能源部长会议则决定成立东盟天然气中心，合作开发本地区天然气等。

东盟财政部长会议是在1997年东南亚金融危机爆发以后，东盟意识到本地区有必要建立起金融合作机制以共同抗击风险的形势下召开的。东盟财政部长会议不定期召开，致力于促进本地区的经济增长、改善投资、加强金融监管和维护市场秩序。

东盟还有包括农业和林业、贸易、环境、投资、信息、科技、劳工在内的多个部长会议，为本地区的合作与繁荣做出了很大贡献。

（5）其他机构

如今东盟已经发展成为一个庞杂的组织，除了上文提到的机制外，还有几个比较重要的机制。

东盟共同体理事会负责推动东盟的一体化进程。由政治安全共同体理事会、经济共同体理事会和文化共同体理事会组成，分别管理东盟各个相关领域的部长会议。每个成员国都必须派出人员参加。东盟共同体理事会每年至少组织两次会议。

东盟自成立之时就将人权作为自己工作的重点之一。早在东盟成立时的《曼谷宣言》中，就将保障人权作为一项重要目标。《东盟宪章》中亦重点突出了人权的作用。为了贯彻东盟保护人权和基本自由的宗旨和原则，东盟设立了人权机构，由东盟外长会议负责。

东盟基金会旨在为提高东盟认同感，促进民间交流及商界、社会、学术界等的协作相关活动提供支持。由东盟秘书长负责，向东盟峰会报告。

东盟的相关实体指可以支持东盟宪章施行的相关组织和机构，东盟和这些实体有相关合作。这些实体主要有：东盟议会大会，是东盟成员国议会之间协调的组织；商业组织，截至2011年5月登记在册的东盟相关商业组织有29个，包括东盟航空业大会、东盟卫生器械联合会、东盟银行业联合会、东盟商业论坛等；智库和学术机构，东盟拥有东盟综合科学情报服务网络，为东盟内部的学术研究交流提供协助；东盟承认的民间组织，截至2009年3月东盟登记在册的民间组织共有58个，其中和第二、第三条所描述的组织有部分重合，东盟相关的民间组织包括各个行业的联盟、交流协会等。

2.东盟的运作特点

（1）“东盟方式”^[14]

“东盟方式”是指东盟特有的决策方式，其核心是“非强制性”和“协商一致”。这使得东盟达成的决策实际上是非正式、非强制性的。在决策过程中，不同于传统的“少数服从多数”方式，东盟各国应当充分尊重他国的意见和想法，不得将自己的意志强加于别人之上，只有各方达成共识时，协议才得以执行。

这一概念是在东盟多个文件的不断强调之下产生的，1967年的《曼谷宣言》、1974年的《和平、自由、中立区宣言》和1976年的《东南亚友好合作条约》都不断重申每一国都有决定自己命运的权利，强调主权的绝对平等。

为了推动东盟内部的合作，1980年，新加坡提出了“6-x”原则。当无法达成全体一致时，只要不同意加入行动的国家不反对这一议案，就可以只在能够达成一致的成员国内执行该议案。后来“6-x”原则相应变为“7-x”“10-x”原则，最后演变成为“y-x”原则，只要有两个以上的成员国同意，其他成员国不反对，决议即可通过。

（2）互不干涉内政

互不干涉内政原则是对“东盟方式”的补充说明。东盟成员国饱受殖民统治和外国干涉，对民族、主权和独立问题十分敏感。再加上东盟国家国情又各不相同，根据一般的一体化理论，实现一体化的前提条件就是成员国的政治制度和经济发展水平相似。东盟内部的差异使得每个成员国的诉求有所不同，因此需要尊重彼此的独立性。

这一原则使得东盟在成立初期成员国关系进展迅速，但是随着东盟合作的深入，“互不干涉”已经阻碍了东盟的进展。最典型的事例是1999年东帝汶出现暴乱，东盟坚持不干涉的原则，使得局面一度失控，最后是在联合国的安排下，维和部队才得以进驻维持治安。

1997年柬埔寨由于国内动乱推迟入盟，马来西亚副总理安瓦尔·衣卜拉西姆提出了“建设性干预”设想，虽然遭到了其他国家的反对，但新的形势要求东盟必须有所作为。2000年东盟外长会议决定设立“三驾马车”机制，由东盟的现任、前任和下任主席国三位外长组成，目的是处理可能扰乱整个地区和平的状况，如毒品走私、贩卖人口和海盗等跨国犯罪。尽管“三驾马车”仍然强调尊重主权独立，但这实际上已经是对“不干涉原则”的部分突破。