第四节 东盟扩盟的过程与压力

1.东盟扩大成员的出发点

《东盟宪章》第三章第六条中对东盟吸收成员的标准作出了规定，主要标准有四条。包括：

①地处受承认的东南亚地理区域；

②受所有东盟成员国承认；

③同意受约束于并遵守《东盟宪章》；

④有能力并愿意履行作为成员国的义务。

这四条标准说明了东盟存在的意义。首先，它是在地区主义指导下的区域合作组织，其根本立足点是东南亚地区，旨在将东南亚建成一个团结繁荣的地区。东盟始终有一种强烈的地理意识，正是这种强烈的地理意识使得东盟能够克服内部分歧和排除外部阻力吸收越南、缅甸、老挝和柬埔寨加入（下文还会有更详细的讨论）。斯里兰卡曾经申请加入东盟，就被东盟以“不是东南亚国家”的理由拒绝了。巴基斯坦和新西兰也曾表示有意加入东盟，也被礼貌地回绝。这是由于东盟考虑到地处东南亚的国家有着广泛的联合基础——同属于东方文化范畴，在近现代史上有着共同的遭遇，独立之后都面临着维护政治独立和发展民族经济的艰巨任务。

其次，加入东盟必须得到所有成员国的承认并有能力和意愿履行成员国的义务。这也就是说加入东盟必须符合所有成员国的利益，具体的比较即见于东盟吸收越南和巴布新几内亚入盟。越南在1994年提出申请，1995年即正式成为东盟成员国。而巴布新几内亚早在1991年就成为东盟的观察员国，但至今仍未成为东盟的成员国。究其原因，就是吸收越南入盟符合东盟成员国的利益（下文将有详细叙述），而从吸收巴布新几内亚入盟中，东盟看不出明显的收益。而东盟具有强烈的整体意识，正是由于其具有这种意识，东盟才能够争取到单个成员所无法得到的利益，而且在面对西方大国的压力时，能够采取强硬立场，维护其成员或准成员的尊严。这点在东盟吸收缅甸加入时表现得淋漓尽致。

东盟之所以能够在20世纪90年代连续吸收中南半岛的四个国家入盟，是因为“大东盟”思想的提出。1994年5月，在只有6个成员国的时候东盟提出了建立“东南亚十国共同体”的设想，当时还没有加入东盟的越南等四国也和东盟成员国一起签署了《关于建立东南亚十国共同体的设想与声明》。与“冷战”时期不同，此时的东盟已经超越社会制度和意识形态的限制，成为东南亚地区国家间相互合作磋商的联合性组织。

2.东盟扩大成员的过程

（1）文莱

文莱在地理上是马来西亚-印度尼西亚核心区的一部分，属于马来族文化。当时的印度尼西亚和马来西亚都已感觉到，要维护地区的安全和稳定，就需要文莱加入东盟组织。以上原因使得文莱在1984年1月1日脱离英国独立，而1月7日就正式加入了东盟。而在此之前，文莱与东盟成员国之间的关系发展并非是一帆风顺的。

文莱拥有丰富的石油和天然气资源，人均收入始终位居东盟首位。在东盟成员国之中，文莱与泰国、新加坡和菲律宾的关系良好。文莱同新加坡关系密切，新加坡是文莱通往外界的窗口。新加坡不仅在文莱政府和警察部队中起顾问作用，是训练文莱文官和军人的重要基地，还是文莱的贸易中转站。文莱的多余资金也在新加坡投资或通过新加坡向外投资。两国货币等价交换通行。文莱的粮食主要由泰国进口。菲律宾则对文莱事务坚持不干涉政策。

由于共同的民族和文化联系，当时的马来亚曾经在1961年提出建立一个包括马来亚、新加坡、沙捞越、沙巴和文莱的马来西亚联邦的主张，并与这些国家和地区进行了谈判。但文莱的富裕使得其并不愿意与马来西亚组成联邦，这使得文莱和马来西亚的关系十分紧张。

在独立前的相当一段时间里，文莱是英国半殖民地性质的属地，文莱政府并不愿意与英国撇清关系，因为英国对文莱苏丹政府有军事保护义务，文莱苏丹担心英军撤离会使得自己的国家被周边大国吞并。

由于马来西亚担心文莱的这种情况会使得联邦内的其他成员也去谋求类似文莱的地位，同时希望东南亚地区能够彻底去殖民化，马来西亚双管齐下，一方面在国内支持文莱的反苏丹武装人民党，另一方面在联合国痛斥英国对文莱的干涉。这使得文莱和马来西亚处于对立状态。而印度尼西亚则由于本国被牵扯到东帝汶事务中，对相似情况下的文莱也十分关注。在处理马来群岛的小国问题上，两个大国——印度尼西亚和马来西亚存在相似的利益。

1976年，马来西亚总理拿督侯赛因·奥恩上台，对文莱采取务实而审慎的政策，不再卷入有损于两国关系的事件。他一方面指示马来西亚在联合国的代表不要再急于要求联合国支持文莱独立，另一方面不再支持反政府的人民党。这两项举动使得文莱和马来西亚在几个月内就迅速从对手成为重要伙伴。文莱独立后，苏丹第一个出访的国家就是马来西亚。

1978年，文莱苏丹赴伦敦就主权独立问题同英国政府谈判，并缔结了友好合作条约。根据条约，英国于1984年1月1日放弃了其掌握的文莱外交和国防权力，文莱宣布完全独立。

新加坡和马来西亚都致力于引导文莱参加东盟和世界事务，1981年新加坡参加联合国的代表团中就有一名文莱人，而马来西亚参加英联邦政府首脑会议的代表团中也有一名文莱人。印度尼西亚一直希望维持东南亚的和平稳定，对文莱加入东盟也持支持态度。印度尼西亚驻文莱大使是派往东盟国家中唯一的非军人大使，印度尼西亚对文莱的和平姿态可见一斑。

文莱加入东盟对东盟有重要意义，它巩固了东盟马来西亚-印度尼西亚文化核心，也改变了新加坡在东盟中的“小国”地位。对文莱自身来讲，加入东盟使得它从地区斗争中脱身，得以集中精力谋求发展。

（2）越南

1995年7月，在文莱举行的第28届东盟外长会议上越南被正式吸收加入东盟。这是自1984年文莱加入东盟之后，东盟组织又一次吸收新成员。

越南在20世纪70年代统一之后，东盟曾经邀请越南加入，但是越南认为东盟是投靠帝国主义的集团，因而拒绝了东盟的邀请。由于越南在战争期间受到大量军援，地区霸权主义思想抬头，这一政策受到了苏联的大力支持。越南因此大举扩张军力。

1978年12月，越南入侵柬埔寨。这一行为受到了全世界舆论的谴责。东盟国家作为这一问题的前沿国家，对此问题立场明确：所有外国军队撤出柬埔寨，由柬埔寨人民来决定自己的前途。

东盟之所以坚决一致地谴责越南的侵略行为，是由于东盟成员国已经意识到越南已经对东南亚的和平与稳定构成威胁，它们不能袖手旁观。作为柬埔寨的邻国，泰国明显感受到了来自越南的威胁。新加坡总理李光耀曾有一句名言，“东南亚地区是个足球场的话，泰国就是这个球场的后门”，暗指泰国对东南亚安全至关重要。东盟成员国空前团结，在多种场合不断呼吁解决柬埔寨问题。从自身利益出发，中国、美国及大部分国际社会都选择了支持东盟的呼吁，使得越南和苏联在国际上十分孤立。东盟在这一事件中的积极表现也为自己赢得了盛誉。

到了20世纪80年代后期，越南领导人越来越认识到目前的政策已经让自己的国家陷入难以自拔的困境。由于苏联的援助主要是军事方面的，而越南与中国已经交恶，在美国战败之后的十年，越南的经济毫无起色，“1976～1980年，国民收入值增长了0.8%，人口却增加了9.2%，接下来的1981～1985年第三个五年计划也并未实现，尤其是通货膨胀率居高不下，1986年达到了创纪录的774.7%”^[15]。同处一个地区的泰国、马来西亚和印尼等国正在快速发展，同为社会主义国家的中国也在改革开放的道路上大步迈进，越南共产党无法解释为什么本国经济发展得如此缓慢。

1986年12月，越共第六次全国代表大会比较全面、深刻地检讨了前十年经济工作的失误，决定在全国范围内实施大规模的经济改革开放政策，也就是越南的“革新开放”。

20世纪80年代末90年代初，苏联解体，东欧剧变，越南已经处于孤立的境地。1989年7月底在法国巴黎召开了关于柬埔寨问题的第二次国际会议，越南撤兵，柬埔寨问题终于得到彻底解决。同时，越南开始采取积极的外交政策，努力修复和改善同东盟成员国的关系。

1991年底，越南总理武文杰先后出访东盟6国，随后印尼、泰国和马来西亚领导人也相继访问越南。越南同东盟的关系开始缓和。1992年7月，越南在菲律宾首都马尼拉举行的第25届东盟外长会议上获得了东盟观察员资格，同时签署了《东南亚友好合作条约》。1993年10月，越共中央总书记杜梅访问新加坡和泰国时，再次表明了越南加入东盟的愿望。新、泰两国也表示支持越南加入东盟的努力。

吸收越南入盟可以理解为这是泰国和印尼为争夺东盟的领导权的产物。“冷战”结束后，越南与东盟的关系缓和，泰国在东盟关注的重点也从马来半岛转向中南半岛国家，希望通过对中南半岛国家的影响从而确立其在东盟中的领导地位，因此泰国积极支持越南加入东盟。而印尼等为制衡泰国也支持越南的加入，目的是利用越南来制衡泰国在印支半岛的影响，因此，从这个角度理解，越南是影响东盟国家间，特别是领导国家间关系的重要因素。

从东盟整体角度来讲，东盟希望扩大特别是通过囊括所有东南亚国家来提高东盟的国际影响力和国际形象，从而增强东盟在地区事务上的发言权。将“冷战”时期的“对手”越南吸纳到东盟中，可以为地区和平与稳定创造有利的条件。

从越南的角度来讲，东盟为越南改善同西方国家的关系提供了一个平台，极大地提高了越南的国际地位，为其走向国际社会提供了便利。由于多边机制的存在，越南在处理双边问题时不再处于完全弱势的地位，话语权大大增强。东盟本身就是调节东南亚国家间冲突的一个机制，加入东盟，越南就获得了更为和平稳定的发展环境，可以集中精力发展经济。东盟身份给予了越南极大的政治利益，这之后越南陆续与美国建立外交关系，与欧盟签订了合作协定并加入了世界贸易组织。

围绕入盟的条件问题，越南和东盟之间进行了多次磋商，最终达成共识。1994年10月17日，越南正式提出加入东盟的申请。12月1日，东盟秘书处宣布，东盟各国已决定接纳越南为成员国。

（3）缅甸、老挝、柬埔寨

1997年东盟成立30周年时，缅甸、老挝、柬埔寨同时宣布加入东盟。后柬埔寨因国内政局发生突变，推迟了入盟时间，1999年4月30日，柬埔寨正式加入东盟，成为其第10个成员国。至此，东盟已经完成了其扩张目标，进入了相对稳定的发展期。

缅甸加入东盟的过程可谓东盟扩大成员的过程中最艰难的一环。在批准缅甸加入方面，东盟受到了外界强大的阻力。西方国家一直以缅甸镇压民主、限制人权为理由拒不承认缅甸政府，并对缅甸实行经济制裁。当东盟尝试吸收缅甸时，遭到了来自美国的游说和压力。

缅甸政府为了打开外交局面，采取了很多办法。1992年，丹瑞大将担任恢复法制全国委员会主席，开始采取灵活务实的外交方针，就在这一年，缅甸第一次提出了加入东盟的申请，而东盟则给予了积极的回应。从1994年开始，东盟与缅甸的接触开始频繁起来，双方领导人不断互访。

东盟接纳缅甸加入主要是出于安全上的考虑，缅甸的军事力量和战略位置使得东盟无法不重视，缅甸丰富的资源和劳动力也是正处在经济转型期的马来西亚、新加坡等国产业转移的良好目的地。而从缅甸方面来讲，加入东盟意味着巨大的援助和经济发展机遇，同时，随着与东盟成员国关系的改善，反政府人士就无法再在东盟成员国内落脚，藏匿在缅、泰边境的克伦反政府武装也不能再安稳度日。

面对美国的压力，东盟国家态度一致，空前团结，不理会美国抗议。东盟认为，缅甸的问题由缅甸自己解决，互不干涉内政是东盟最核心的原则之一。

柬埔寨和老挝一直被世界银行列在“最不发达”国家的行列，经济发展极其落后。柬埔寨自20世纪70年代末就一直被越南侵占，国内秩序遭到极大破坏。而老挝的经济则基本处于“刀耕火种”的农业自然经济状态。

越南在与东盟改善关系之后，开始频频为同为印支三国的柬埔寨和老挝“说好话”，呼吁吸收它们进入东盟。1995年7月的东盟外长会议上，柬埔寨被批准为东盟观察员，缅甸也向会议提交了签署《东南亚友好合作条约》的意向书，老挝也在1997年东盟庆祝成立30周年时申请加入东盟。这届会议明确提出要在2000年前将东盟扩大为10国。最终东盟如期达成了目标。

柬埔寨和老挝同缅甸一样，属于资源丰富但欠缺开发的国家，两国加入东盟使得其得以利用来自东盟的资金和技术发展经济。而东盟亦多了投资贸易的新选择。

3.东盟未来发展的几个主要障碍

（1）政治斗争和领土纠纷

东盟新成员的加入，势必导致东盟内部权力的重新分配，尤其是越南加入之后，作为东南亚大国的越南对印尼在东盟的领导权、对泰国在中南半岛的领导权都构成了挑战。成员数量的增多往往使得决策时成员国间互相扯皮，难以形成共识。这就在东盟内部产生了“离心力”。

东盟成员国由于历史殖民因素，领土划分不清，一些成员国之间便产生了领土纠纷，如越南和菲律宾在南中国海上存在领海纠纷，泰国和柬埔寨也由于法国殖民时期的遗留问题存在领土纠纷。新成员国和老成员国的领土纠纷使得新成员国在加入东盟时容易和存在纠纷的老成员国争论不已。

印尼与马来西亚之间的矛盾由来已久，历史上各种冲突不断，对东南亚国际关系现状的形成有着深远的影响。21世纪初，两国就曾因为领土争端而诉诸国际法庭。2002年，海牙国际法庭宣布马来西亚获得了西巴丹岛和利吉丹岛^[16]的主权，导致了印尼大规模的抗议示威活动。2005年，马来西亚国家石油公司宣布，将西里伯斯海附近两座油田的开采权售予第三方，引起了印尼政府抗议。之后，两国甚至派出了军舰和战斗机进入这一海域巡逻以宣示主权。一时间，两国民间对立情绪高涨，军事冲突一触即发。所幸，双方高层领导人较为冷静，双方通过沟通，同意通过外交途径解决事件，避免了局势的升级。

目前来看，东盟国家之间容易产生冲突的边境争端多为海洋争端（见表1-3）。虽然其中一些争议已经通过国际法庭仲裁解决，但由于亚洲的社会文化与处理争端的理念和西方不同，把领土争端闹上国际法庭的例子相对较少。

表1-3 东盟各国海疆界争端概况

（2）经济竞争和不平衡

与东盟成员国之间的经济互补性相比，其经济竞争性更强一些。东盟成员国的经济大多以加工、制造、出口为主，对发达国家依赖严重，而外资来源也主要是欧美、日本、中国香港等地。这就导致东盟成员国在发展经济中出现了市场、资本方面的竞争，进而加剧彼此的矛盾，影响经济联合进程。

从国民生产总值和人均国民收入来看，东南亚各国发展极不平衡，按照世界银行对国家财富的定义，东盟中既有文莱和新加坡这样的高收入国家，也有马来西亚和泰国这样的中等收入国家，还有柬埔寨和老挝这样的最不发达国家。巨大的贫富差距使得成员之间难以融合，阻碍了经济一体化。

东盟南部六国（新加坡、马来西亚、印尼、泰国、菲律宾和文莱）的市场经济体制已经比较成熟，而北部四国（越南、缅甸、柬埔寨和老挝）则仍处在向市场经济过渡的转型时期。南部六国把东盟经济的整合寄托在北部四国的赶超上。而这在短时期是不可能实现的，因此经济体制的不同也是东盟吸收新成员的障碍之一。

（3）外国势力的干涉

东南亚地区历来就是强国斗争的热点，从殖民时期的英国、法国、荷兰到“冷战”时期的美国和苏联，每个国家都希望能够对这一地区施加影响，使之更符合自己的利益。

越南统一之后的扩张行为苏联难辞其咎。而美国在“冷战”时期之所以支持东盟，也是将其当成了亚洲的“反共堡垒”。

在“冷战”之后，东南亚地区仍然是大国利益交错的地区之一。美国、中国、日本、欧盟，都在东南亚有着错综复杂的利益关系，都尽最大努力使东南亚向着有利于自己的方向转变。美国一方面希望东南亚国家能够联合起来制衡中国，另一方面又担心过于强大的东盟会影响到自己的亚太战略。东盟在吸收缅甸加入时就受到了美国软硬兼施的阻拦。日本则希望能够在东南亚地区引领经济合作，但又不希望东盟国家之间的深入合作损害自己的利益。