四 公开、公正、有效的程序

法治指数第三大板块主要针对立法机关、行政机关及其官员的立法行为、行政行为和行政执法提出了公开、公正和有效的程序正当性要求。

10.程序公开

这要求制定法律、适用法律和执行法律的程序对公众开放，公众可以参与。

10.1 政府程序对公众开放

如前所述，澳门特区政府通过网站、政府公报、电视台、电台等媒介公开政务，政府活动的相关程序一般向公众公开，公众可以通过不同的形式参与其中发表见解等，在此不再赘述。不过，严格说来，目前澳门尚没有专门性的公共政策咨询法规，这方面还有待进一步完善。

10.2 立法程序接受不同意见

《澳门基本法》第79条规定：“澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究。”《澳门特别行政区立法会议事规则》第三编第六章规定，立法会的全体会议公开进行，但为维护公共利益，由主席提议或任何议员提出有理由的建议，经主席决定，会议得不公开进行。委员会会议闭门进行，但有相反议决者除外。全体会议的工作得经电台、电视台或互联网传播。会议室设有专门席位，供持有适当证件的社会传媒代表执行职务时使用。执行委员会应尽可能将讨论事项及发言的文本，分发给社会传播机构的代表。然而，近年来，澳门社会发展迅速，法律更新速度亦很快，有的时候议员没有足够时间审议法案。澳门立法会主席刘焯华曾在2010年总结有关立法会会期的工作时坦言，政府有时会在会期快结束时一次向立法会提交六份职程法案，不但未予立法议员足够的审议时间，亦令立法会处于被动状态。^[16]

10.3 执行程序向利害方公开

《澳门行政程序法典》第11条规定了参与原则：“公共行政当局之机关，在形成与私人及以维护其利益为宗旨之团体有关之决定时，应确保私人及该等团体之参与，尤应透过本法典所规定之有关听证确保之。”第58条（告知利害关系人）则规定：“一、行政当局主动开展程序时，如在该程序中将作出之行为可能损害某人之权利或受法律保护之利益，且实时可从姓名上认别出该人，则须将该程序之开展告知该人。二、如法律免除上款规定之告知，或该告知可能损害有关事宜依法具有之机密性或秘密性，又或有关程序系为适时采取措施而进行，而该告知可能妨碍适时采取该等措施者，则无须作出该告知。三、在告知时应指出命令开展程序之实体、程序之开始日期、进行程序之部门及程序之标的。”

10.4 公众可及时获得建议规则

该项是指：公众可及时获得官方的法律草案和立法、行政程序的书面记录。根据《澳门特别行政区立法会议事规则》的规定，立法会的行为会依法在《澳门政府公报》上公布。《澳门行政程序法典》第108条（公开评议）规定：“一、如规章草案所涉事宜之性质容许，有权限之机关原则上应将该草案交由公众评议，以收集意见；为此，须将规章草案公布于《澳门政府公报》。二、利害关系人应在规章草案公布后三十日期间内，将书面意见送交有权限制定规章之机关。三、如对规章草案曾进行公开评议，须在规章序言内提及此事。”

10.5 及时获得决定

《澳门行政程序法典》第68条（通知义务）规定：“应将下列行政行为通知利害关系人：a）对利害关系人提出之任何要求作出决定之行政行为；b）课予义务、拘束或处罚，又或造成损失之行政行为；c）创设、消灭、增加或减少权利或受法律保护之利益之行政行为，又或损害行使该等权利或利益之条件之行政行为。”

10.6 公众可获得警察帮助

澳门特区警察负责随时向市民提供协助及保护。澳门设有999、993等求助热线。999乃紧急求助热线，是当有紧急医疗事件、火警或牵涉生命财产安全的案件发生时使用，由治安警察局负责接听及处理；993则是司法警察局的报案热线，主要用作举报严重罪案，如有组织犯罪、博彩犯罪、杀人案等。并且，澳门公共行政改革咨询委员会政策咨询与互动小组2009年启动了报案程序优化研究工作，经过认真分析研究、多次与相关的警察部门沟通、举办“探讨简化报案手续及流程”座谈会收集公众意见等工作，较全面地了解相关程序现时的实际运作和可优化的地方，并向特区政府提交了报告。^[17]

11.公正而有效的执法

11.1 有效执行法律

澳门的现有法律体系和相关制度还是比较完善的，但是由于其特殊的文化和环境，有些法律目前还只停留在纸面上，并未有效地运用于实践。比如，《廉政公署组织法》《有组织犯罪法》等法律中的污点证人制度、《澳门刑事诉讼法典》中的最简易诉讼程序等。此外，从实践情况来看，政府的整体执法能力还有待提高。《2009澳门廉政公署工作报告》指出：“总结2009年的工作时，不难发现若干行政部门在运作制度、人事管理及行政程序的处理等方面，仍存在不少有待完善之处，这往往亦成为引起市民投诉及不满的源头。公署将问题根源归纳为下述几方面：（1）有关行政决定未能‘命中’问题核心，以致无法将问题妥善解决，究其原因，在于部门权责不清，信息掌握不全。（2）对有关法规认识不足，引致部分决定与法律的规定不一致。（3）部门本身的运作方式及制度未能因应社会转变而适时作出调整，‘适时解决问题’的意识仍然薄弱。（4）在处理行政程序时未能准确解释及正确适用法规，又或遇上疑问时未有及时寻求专家的意见，以致最后的决定出现差错，甚至于法不容，有损公益。”^[18]

11.2 不得歧视或选择性地执行法律

《澳门行政程序法典》第3条规定了合法性原则：“一、公共行政当局机关之活动，应遵从法律及法且在该机关获赋予之权力范围内进行，并应符合将该等权力赋予该机关所拟达致之目的。二、在紧急避险时未依本法典所定之规则而作出之行政行为，只要其结果不能以他法达致，均为有效；但受害人有权依据有关行政当局责任之一般规定，获损害赔偿。”第5条则规定了平等原则及适度原则：“一、与私人产生关系时，公共行政当局应遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰、意识形态信仰、教育、经济状况或社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害，或剥夺其任何权利或免除其任何义务。二、行政当局之决定与私人之权利或受法律保护之利益有冲突时，仅得在对所拟达致之目的属适当及适度下，损害该等权利或利益。”

11.3 执行法律不受不当影响

《澳门行政程序法典》第7条规定的是公正原则及无私原则：“公共行政当局从事活动时，应以公正及无私方式，对待所有与其产生关系者。”该法典第二部分第一章第六节“无私之保障”中，还具体规定了公共行政当局之机关据位人或人员，不得参与行政程序，亦不得参与行政当局之公法上或私法上之行为或合同的若干情形，符合这些情形的应当依法回避，以确保公正。

11.4 执行法律不接受贿赂

《澳门行政程序法典》第12条规定了非官僚化原则及效率原则：“公共行政当局应以使部门亲民为目的，且以非官僚化之方式，建立架构及运作，借此确保其能以快捷、经济及有效率之方式作出决定。”如果接受贿赂将触犯刑法，澳门的贿赂罪类罪中一共有三个罪名，即《澳门刑法典》第337条的受贿作不法行为罪、第338条的受贿作合规范之行为罪以及第339条的行贿罪（行贿作不法行为罪和行贿作合规范行为罪）。无可否认的是，澳门政府官员的贪腐案件时有发生。透明国际的年报也曾提道：“澳门过去几年经济有较大发展，二○○八年更达到15%，但其清廉指数得分却显示出下降的趋势。伴随着澳门建设项目的增多，管理公共采购和建设项目招投标的法制无疑亟待完善，以堵塞任何可能的漏洞，杜绝以权谋私现象，促进经济的进一步健康发展。”^[19]

11.5 行政程序不得不合理拖延

《澳门行政程序法典》第71条（通知之期间）规定：“未有特别定出期间时，行政行为之通知应在八日期间内作出。”不过，由于居民性格、生活习惯、社会环境、文化等因素的共同影响，澳门社会给人的整体感觉是节奏比较慢，行政工作有时候也难免受此影响。

11.6 给予警察充分的训练和资源

澳门司法警察学校创立于1990年11月21日，弥补了长期以来警察培训工作的不足。此外，保安司下亦设有保安部队高等学校，其也是本澳一所公立高等教育机构。于1988年根据第57/88/M 号法令（该法令已废止，请参阅1995年1月30日第5/95/M号法令）成立的这所保安高校，其宗旨是致力为澳门保安部队培训警官及消防官，以纳入各部队之编制。这两所学校一直注重与其他法域机构的合作，以交流经验，更新知识，比如葡萄牙司法警察统筹司、香港警队、内地公安部、中国人民公安大学等。不过，在澳门这个弹丸之地，培训条件难免受限。比如，“澳门司法警察局的训练设施相对贫乏，没有专业的训练场地，尤其是此次训练垫子也是租赁的，训练场地面积小加上天气热，又要确保警员的训练安全，因此增加了训练的难度”。^[20]

11.7 矫正设施维持合适的条件

在澳门，小区矫正真正被广泛适用始于20世纪90年代中后期。2000年澳门特区政府实行改革，把监狱管理权由行政法务司划归保安司，而小区矫正等社会重返事务则由行政法务司辖下的法务局社会重返厅负责。社会重返厅的主要职责是对成年人的更生服务和违法青少年的矫治服务，旨在协助服务对象重新融入社会，建立健康、守法的生活。法院、监狱和社会重返厅建立了衔接转介和文件案信息交流共享机制，在小区矫正工作中协作配合十分密切。善导宿舍于1998年转入运作，由法务局出资，交由民间机构管理，实行官办民营，免费为有需要的更生者提供暂时住宿援助。^[21]