第二节　我国农产品电子商务政策体系

农产品电子商务作为一种新型的农产品流通方式，近年来在我国快速发展，在提高农产品流通效率、降低农产品流通成本等方面起到了十分积极的作用。然而，由于农产品电子商务涉及农业生产、加工、物流、营销及网站建设等多个方面，导致其经营难度较大，政府扶持与监管困难。为了更好地推动我国农产品电子商务的发展，国务院及各部委制定了一系列政策。

2005年之前，政策更多是围绕大力发展农业信息化，2005年农产品电子商务开始在政策性文件中被提到。此后，我国电子商务开始了规范、快速地发展，2011年起，与农产品电子商务相关的政策开始密集出台，并且逐步深入、细分，更具有可操作性；2013年，相关政策更加明朗化。

一、早期政策

2005年前，我国涉及电子商务的相关政策比较少，关于农产品电子商务的政策更少。这个阶段的政策，主要围绕食品流通网络建设、新型业态和流通方式培育。

1．食品流通网络政策

1997年，为了利用电子联网技术规范食品、副食品商业企业统计、信息工作，推动信息产业的发展，原国内贸易部（后并入国家经贸委）发布《全国食品流通电子网络管理试行办法》（内贸商统办字〔1997〕第5号），建立全国食品流通电子网。全国食品流通电子网由全国重点食品、副食品批发、零售企业以及食品类批发市场和重点食品、副食品生产、加工企业组成，第一批成员包括全国各省（自治区、直辖市）146家食品企业。电子网的主要功能是为用户及时提供国家及有关部门对食品、副食品生产、经营和进出口的政策、法规，维护市场的正当秩序，减少食品、副食品生产经营的盲目性；通过电子计算机联网，实现产销见面、互通信息以及直接交易，堵住假冒伪劣产品的生产和流通；为政府监控市场、稳定食品、副食品供应提供信息服务。

电子网提供的信息内容中包含国家和各部委有关食品、副食品生产、市场的政策法规和行业发展介绍；全国各地粮油、肉、蛋、菜及加工食品、副食品的市场行情和价格动态；全国100多家重点批发、零售食品、副食品商业企业的销售统计月报和市场分析；全国各省级商贸主管部门的肉、蛋、糖副食品价格月报表及价格分析；全国大中城市主要牌号名酒、名烟价格月报及分析。并且，电子网为网员提供登录本单位商品供求信息和商情；建立电子信箱，开展电子邮件服务；建立网员企业和产品的电子档案，为网员和客户提供查询等中介服务；开展代理购销、代理结算等电子商务服务等。

2．电子商务发展政策

2005年中央一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中，首次提到鼓励发展农产品电子商务这一新型业态和流通方式，文件中提出“在继续搞好集贸市场和批发市场建设的同时，注重发挥期货市场的引导作用，鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式。改造现有农产品批发市场，发展经纪人代理、农产品拍卖、网上交易等方式，增强交易功能。加快建设以冷藏和低温仓储运输为主的农产品冷链系统，对农产品仓储设施建设用地按工业用地对待”。这个一号文件首次提到农产品电子商务，将农产品电子商务定位于一种新型业态和流通方式，此时农产品电子商务的具体形式和内容还不清晰，政策导向在于电子商务促进农产品流通环节，降低交易费用，作为加快农产品流通建设的重要内容。

2005年1月下发的《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》（国办发〔2005〕2号），是我国电子商务领域的第一个政策性文件。该文件的颁布改变了我国长期以来缺乏对电子商务发展明确指引的状况，在我国电子商务发展的历史上具有重要的意义。该文件提出的政府推动与企业主导相结合、营造环境与推广应用相结合、网络经济与实体经济相结合、重点推进与协调发展相结合、加快发展与加强管理相结合的“五结合”原则，为推进企业信息化建设，推广电子商务应用，加速国民经济和社会信息化进程，走中国特色的电子商务发展道路指明了方向。

二、“十一五”时期政策（2006—2010年）

2006年，中央一号文件尽管没有直接关注农产品电子商务，但是强调要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务，重点抓好“金农”工程和农业综合信息服务平台建设工程。2007—2010年的中央一号文件都从不同方面强调了农业和农村信息化（见表2-5）。尤其是2010年的中央一号文件不仅提出要“大力发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式”，并且在健全农产品市场体系方面，强调“完善鲜活农产品冷链物流体系，支持大型涉农企业投资建设农产品物流设施”，为这一时期我国农业信息化和农产品电子商务发展提供了政策保障。

2008年12月，国务院办公厅《关于搞活流通扩大消费的意见》（国办发〔2008〕134号）提出推进“万村千乡”网络与供销、邮政、电信等网络的结合，提高农家店的综合服务功能；健全农业市场信息服务体系，强化信息引导和产销衔接，完善农产品运输绿色通道政策，降低农产品流通成本和损耗，着力解决农产品“卖难”问题，促进农民增收；鼓励流通企业发展连锁经营和电子商务等现代流通方式，形成统一规范管理、批量集中采购和及时快速配货的经营优势，降低企业经营成本和销售价格，让利于消费者，促进居民消费。⁽³⁾电子商务的发展离不开物流业的发展，2009年国务院颁布的《物流业调整和振兴规划》（国发〔2009〕8号），不仅确定了多式联运和转运设施工程、物流园区工程、城市配送工程、大宗商品和农村物流工程、物流标准和技术推广工程、物流公共信息平台工程、物流科技攻关工程、应急物流工程等九大重点工程，而且提出“合理布局城乡商业设施，完善流通网络，积极发展连锁经营、物流配送和电子商务等现代流通方式，促进流通企业的现代化”，“鼓励企业应用现代物流管理技术，适应电子商务和连锁经营发展的需要，在大中城市发展面向流通企业和消费者的社会化共同配送，促进流通的现代化，扩大居民消费”⁽⁴⁾，对促进我国电子商务发展产生深远影响。

“十一五”时期，在党中央、国务院扩大内需、拉动经济增长的战略部署下，加快流通领域电子商务发展，既可以扩大网上消费群体，培育新型消费模式和消费领域，又有助于降低流通成本，加快商品和服务价值的最终实现。2009年11月，商务部公布《关于加快流通领域电子商务发展的意见》（商贸发〔2009〕540号），对进一步加快流通领域电子商务发展提出11条意见（见表2-6），并明确了到“十二五”期末，力争网络购物交易额占我国社会消费品零售总额的比重提高到5%以上的主要发展目标。⁽⁵⁾

三、“十二五”时期政策（2011—2015年）

历经“十一五”时期的发展，至2010年，我国电子商务交易额达4.5万亿元，同比增长18%；网络零售额达到5231亿元，同比增长109%，相当于社会消费品零售总额的3.3%；应用网上交易和网络营销的中小企业比例达到42.1%；电子商务信息、交易和技术服务企业达到2.5万家，第三方支付额达到1.01万亿元人民币，社会物流总额达到125.4万亿元人民币，全国规模以上快递服务企业业务量达23.4亿件，有效电子签名认证证书持有量超过1530万张。这充分表明，电子商务已经成为现代流通方式的重要组成部分，在增强国民经济发展活力、提高社会资源配置效率、促进中小企业发展、带动创新就业等方面发挥着日益重要的作用。

2011年10月，在2011中国（北京）电子商务大会暨电子商务博览会开幕大会上，商务部发布了《“十二五”电子商务发展指导意见》（商电发〔2011〕第375号），该指导意见以促进电子商务健康快速发展为宗旨，以应用电子商务推动现代商贸流通体系建设为出发点，完善发展环境，提高应用水平，加快产业带动，加强示范引导。该指导认为电子商务的应用在地区、城乡和企业间发展还不平衡，农村、中小企业和传统流通企业电子商务应用亟待扶持引导，并提出利用电子商务服务农业、农村和农民，要求继续在全国推广农村商务信息服务试点，拓展农村商务信息服务平台功能，实现信息服务、交易撮合、在线支付、物流配送全流程服务；丰富充实新农村商网服务内容，拓展服务渠道，加强网上购销对接，提高信息服务成效；支持涉农电子商务平台与农村专业合作组织、产业化龙头企业开展合作，建设双向互动的综合信息服务平台；推动涉农电子商务平台与农业产业化基地、农产品营销大户、大型超市、农产品批发市场、加工企业、大型餐饮连锁企业及中高档酒店对接，促进大宗农产品网上交易；探索农村商务信息服务的新途径、新模式，加大对农村电子商务应用的支持力度。该指导意见提出了“十二五”电子商务发展九大重点工程（见表2-7）。⁽⁶⁾

随后，原农业部于2011年11月印发了《全国农业农村信息化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》认为，经过“十一五”建设，我国覆盖部、省、地市、县的农业网站群基本建成，各级农业部门初步搭建了面向农民需求的农业信息服务平台，为农民提供科技、市场、政策等各类信息。据统计，我国农业网站数量达31000多家，其中政府建立的有4000多家。原农业部相继建设了农业政策法规、农村经济统计、农业科技与人才、农产品价格等60多个行业数据库。我国“县有信息服务机构、乡有信息站、村有信息点”的格局基本形成。全国100%的省级农业部门设立了开展信息化工作的职能机构，97%的地市级农业部门、80%以上的县级农业部门设有信息化管理和服务机构，70%以上的乡镇成立了信息服务站，乡村信息服务站点逾100万个，农村信息员超过70万人。

该《规划》以保障农产品有效供给、农产品质量安全、农民增收为目标，以全面推进农业生产经营信息化为主攻方向，以农业农村信息化重大示范工程建设为抓手，完善农业农村信息服务体系，探索农业农村信息化可持续发展的运行机制，着力强化政策、科技、人才、体制对农业农村信息化发展的支撑作用，不断提高信息化服务“三农”的水平。《规划》把大力发展农业电子商务作为助力农业产业化经营跨越式发展的重要内容，提出建设农业电子商务平台，提供生产、流通、交易、竞价、网上超市等服务；鼓励基础电信运营商、电信增值业务服务商、内容服务提供商和金融服务机构相互协作，建设移动农业电子商务服务平台；制定农业电子商务相关法律法规，加快制定农产品标准规范，加强交易双方的信用管理，积极发展以电子商务为导向的配送物流，完善农业电子商务体系。在《规划》提出的行业重点与区域布局中，农产品电子商务是大力推进、重点发展的主要内容。

从2011年起，各个方面关于农产品电子商务的政策开始多起来，政策也从原则性语句，向细化、深入、综合、可操作发展。这不仅出现在当年一号文件中，国务院及各部委也都根据一号文件，从不同角度发布了农产品电子商务扶持政策，政策也逐步落实到各个部门（见表2-8）。随着农产品电子商务的逐步发展，原来分条块的信息化政策、物流体系政策、农产品安全政策、农业农村电子商务政策等，也因电子商务将这些方面进行有机结合而难分彼此。因此，从2013年开始，直接针对农产品电子商务的政策密集出台，表现出综合深入、可操作性强等特征。

2013年，中央一号文件提出大力培育现代流通方式和新型流通业态，发展农产品网上交易、连锁分销和农民网店，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。2014年，中央一号文件首次提出“加强农产品电子商务平台建设”，进一步推进了涉农电子商务的高速发展。2014年，我国农产品电商平台已逾3000家，农产品网上交易量增长快速。以阿里巴巴平台为例，农产品销售额从2010年37亿元迅速发展到2012年的198亿元，2013年则超过400亿元，年均增长超过200%。

2013年8月，国务院先后发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》（国发〔2013〕32号）（以下简称《意见》）和《“宽带中国”战略及实施方案的通知》（国发〔2013〕31号）（以下简称《通知》）。《意见》认为我国市场规模庞大，正处于居民消费升级和信息化、工业化、城镇化、农业现代化加快融合发展的阶段，信息消费具有良好发展基础和巨大发展潜力；要求到2015年，农村家庭宽带接入能力达到4Mbps，行政村通宽带比例达到95%；要求培育信息消费需求，拓宽电子商务发展空间；完善智能物流基础设施，支持农村、社区、学校的物流快递配送点建设；拓展移动电子商务应用，积极培育城市社区、农产品电子商务。⁽⁷⁾《通知》则预计到2015年，固定宽带用户超过2.7亿户，城市和农村家庭固定宽带普及率分别达到65%和30%。3G/LTE用户超过4.5亿户，用户普及率达到32.5%。⁽⁸⁾

2013年10月，商务部发布《促进电子商务应用的实施意见》（商电函〔2013〕911号）（以下简称《意见》），提出到2015年使电子商务成为重要的社会商品和服务流通方式，网络零售额相当于社会消费品零售总额的10%以上，我国规模以上企业应用电子商务比例达80%以上。商务部还出台十大扶持新举措，其中包括加强农村和农产品电子商务应用体系建设、支持城市社区电子商务应用体系建设、鼓励特色领域和大宗商品现货市场电子交易等。对于一直以来存在“卖难”的农产品，《意见》提到将加强农村和农产品电子商务应用体系建设；结合农村和农产品现代流通体系建设，在农村地区和农产品流通领域推广电子商务应用；加强农村地区电子商务普及培训；引导社会性资金和电子商务平台企业加大在农产品电子商务中的投入；支持农产品电子商务平台建设；探索农产品网上交易，培育农产品电子商务龙头企业；融合涉农电子商务企业、农产品批发市场等线下资源，拓展农产品网上销售渠道；鼓励传统农产品批发市场开展包括电子商务在内的多形式电子交易；探索和鼓励发展农产品网络拍卖；鼓励电子商务企业与传统农产品批发、零售企业对接，引导电子商务平台及时发布农产品信息，促进产销衔接；推动涉农电子商务企业开展农产品品牌化、标准化经营。⁽⁹⁾总体来看，该实施意见从多个方面对农产品电子商务发展给予政策支持，将大力促进农产品电子商务发展，成为这阶段农产品电商领域重要政策文件之一。

四、“十三五”时期政策（2016年至今）

2016年，中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中，对农业农村电子商务发展及物流体系建设做了比以往更详细的部署。2017年，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，以“推进农村电商发展”为标题，作为独立一部分内容突出强调。2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中，进一步表述为“鼓励支持各类市场主体创新发展基于互联网的新型农业产业模式”。2019年，中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中，则全新地提出了“实施数字乡村战略”（见表2-9）。

2016年8月，原农业部印发的《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》（以下简称《规划》），是推动信息技术与农业农村全面深度融合，确保“十三五”时期农业农村信息化发展取得明显进展，有力引领和驱动农业现代化，指导农业各行业、各领域和各地方农业农村信息化工作的依据。《规划》提出加快发展农业农村电子商务，创新流通方式，打造新业态，培育新经济，重构农业农村经济产业链、供应链、价值链，促进农村一、二、三产业融合发展。《规划》从统筹推进农业农村电子商务发展、破解农业农村电子商务发展瓶颈、大力培育农业农村电子商务市场主体三个方面对促进农业农村电子商务加快发展做了全面部署（见表2-10）。

在农产品电子商务快速发展的同时，国家对冷链物流的关注度有了大幅度的提升。2017年4月，国务院办公厅印发《关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的意见》（国办发〔2017〕29号）（以下简称《意见》）。《意见》首次提出要着力构建“全链条、网络化、严标准、可追溯、新模式、高效率”的现代化冷链物流体系，满足居民消费升级需要，促进农民增收，保障食品消费安全。《意见》对农产品产地“最先一公里”和城市配送“最后一公里”等突出问题，利用现代信息手段、创新经营模式、发展供应链等新型产业组织形态，建立“全程温控、标准健全、绿色安全、应用广泛”的冷链物流服务体系，提升冷链物流信息化水平等做了全面部署。2017年10月，国务院办公厅发布《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》（国办发〔2017〕84号），提出鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等合作建立集农产品生产、加工、流通和服务等于一体的农业供应链体系；推动建设农业供应链信息平台；加强农产品和食品冷链设施及标准化建设，降低流通成本和损耗；建立基于供应链的重要产品质量安全追溯机制。