一、行政机关负责人出庭应诉的地位变迁

行政机关负责人出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。通过对行政机关负责人出庭应诉制度文本变迁的追溯，不难发现原本处于边缘地位的行政机关负责人出庭应诉制度已经上升为当前行政审判领域的中心制度，成为优化行政诉讼环境、促进行政与司法良性互动的核心机制。

当行政机关作为被告时应由谁去应诉，1989年《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，以下简称《若干解释》）都没有就此作出专门规定。1989年《行政诉讼法》仅在第29条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。”如果从字面含义进行解释，该条规定可以理解成法律赋予了作为当事人一方的被告出庭应诉的选择权：既可以由作为行政机关法定代表人的行政机关负责人亲自出庭应诉，也可以委托其他人员代为诉讼。当然，对于这一问题也可以结合相关法律规范的规定作出另外一种完全不同的解释。《若干解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”2017年修正的《民事诉讼法》第48条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”鉴于出庭应诉的司法技术属性，似乎也能够得出在行政诉讼过程中行政机关应当由其法定代表人出庭应诉的结论。

1989年《行政诉讼法》规定的疏漏在很大程度上造成了行政机关负责人不亲自出庭应诉“一边倒”的结果。为此，一些地方开始探索通过规范性文件形式要求行政机关负责人出庭应诉。例如，陕西省合阳县人民政府和人民法院早在1999年8月就联合下发了《关于“贯彻行政首长出庭应诉制度”的实施意见》，规定“机关部门一旦成为被告，行政首长必须出庭应诉”。该制度的实施取得了良好的社会效果和法律效果，受到最高人民法院和陕西省委、省人大主要领导的充分肯定。[1]2003年前后，南京下关、南通海安、苏州吴江等地党委或政府率先在江苏建立起行政机关负责人出庭应诉制度，并得到了江苏省高级人民法院的充分肯定和大力推广，一种“法院倡导、党委领导、政府主导”的制度模式逐渐生成，并成为推进行政审判司法环境良性循环“江苏模式”的重要元素。[2]

进入2004年之后，行政机关负责人出庭应诉的地方“创举”逐渐为国务院和最高人民法院所认可。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第28条即规定：“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。”最高人民法院《关于加强和改进行政审判工作的意见》则以较大篇幅对行政机关负责人出庭应诉进行了“一分为二”式的规定：一方面，人民法院要肯定和支持行政领导出庭应诉，因为地方政府和行政部门领导出庭是对行政审判工作的重视、支持和尊重，也是国家法治水平提升、社会文明进步的可喜现象；另一方面，人民法院对行政机关法定代表人出庭应诉又不宜提出刚性要求和作出强制性规定，但是可以向行政机关或者有关部门提出建议，做好宣传工作，推动这项工作的健康发展。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》第22条进一步指出：“要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”到了2009年，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中的措辞发生了明显变化，提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台”。与此相呼应，国务院《关于加强法治政府建设的意见》第25条明确规定：“做好行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”通过对这些纲领性文件的解读，不难看出，国务院和最高人民法院在行政机关负责人出庭应诉问题上逐渐形成了共识，这一极富本土化特色的制度创新成为加快法治政府建设和优化行政审判环境的重要抓手。

在国务院与最高人民法院的“合谋”之下，一场规范行政机关负责人出庭应诉活动的运动在全国各地掀起。大量冠以“行政首长出庭应诉暂行办法”的文件相继出台，文件内容涵盖了行政机关负责人出庭应诉的案件范围、出庭次数、出庭人员、出庭流程、出庭监督等诸多事项，完整地勾勒了行政机关负责人出庭应诉制度的全貌。伴随着越来越多规范性文件的发布，行政机关负责人出庭应诉这一原本处于边缘地位的制度一跃成为行政审判领域的“新宠”。在江苏省海安县，从2004年起，历任县长数百次出庭应诉，行政机关负责人出庭应诉率达到100％，成为最高人民法院隆重宣传的行政机关负责人出庭应诉工作的“海安样本”。[3]2012年，江苏省海安县人民政府申报的项目“行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度”成功入选“第二届中国法治政府奖”，成为我国基层行政审判实践中一道亮丽的风景线。

在各方合力的推动之下，行政机关负责人出庭应诉比例不断提高、实效逐渐显露，并最终获得2014年修改的《行政诉讼法》的明确认可。有意思的是，在《行政诉讼法》的修改过程中，行政机关负责人出庭应诉的规定几度出现戏剧性变化。在草案“一审稿”中，“被诉行政机关应当依法应诉”作为与“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”相并列的内容，一起写入总则之中，至于行政机关负责人是否应当出庭应诉则并未涉及。在草案“二审稿”中，二者已经被拆分。其中，第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”在草案三审之前的学术讨论中，很多学者对二审稿的这一规定表示质疑，认为强行要求行政机关负责人亲自出庭应诉有违基本的诉讼法原理和行政组织法原理，既不利于行政机关合理安排自身活动，也不利于行政案件的处理，写上去完全属于“好看不中用”的摆设。但在草案三审的过程中，全国人大常委会很多委员则对该款规定寄予厚望，甚至认为需要辅以更加严厉的措辞和要求迫使行政机关负责人认真对待出庭应诉，避免该款规定的虚化。在最终通过的修正案中，行政机关负责人出庭应诉制度实际上被表述为两个条款：一是“总则”中第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”二是第七章“审理和判决”中第66条第2款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这种结构安排有助于增强行政机关负责人出庭应诉的实效，努力实现行政诉讼制度“解决行政争议”的预设目标。

行政机关负责人出庭应诉从一个微不足道的具体诉讼机制上升为举足轻重的基本诉讼制度，个中缘由值得深究。笔者认为，修法者对行政机关负责人出庭应诉制度的垂青主要基于三个方面的考虑。第一，这一制度体现了“地方首创、自下而上”的生长路径。行政机关负责人出庭应诉制度始于我国局部地区的创新，逐步得到推广，并获得最高人民法院的认可。在《行政诉讼法》的修改过程中，其制度价值不断被接受，已经成为呼之欲出的基本诉讼制度。从行政机关负责人出庭应诉制度的演进轨迹上看，它体现了我国行政审判制度变迁的另一种图景，值得加以进一步的理论提炼。第二，这一制度彰显出“中国智慧、本土经验”的理论气质。对如何破解行政审判难的问题，行政法理论界先后提出过多种思路。行政机关负责人出庭应诉之所以受到青睐，是因为其自身表现出的“本土智慧”——“老大难，老大重视就不难”。只有将行政机关负责人逼上法庭，才能使其真正掌握所在机关的具体行政执法信息，进而为行政争议的化解和执法过错的追究奠定基础。第三，这一制度传递出“见微知著、模式转型”的变革信号。《行政诉讼法》实施三十年来，遭遇到重大的挫折，“行动中”的行政诉讼法与“文本上”的行政诉讼法之间渐行渐远。包括行政机关负责人出庭应诉制度、司法建议制度在内的诸多微观制度的创新孕育着行政审判模式转型的契机，一种新的以开放合作为特质的行政审判模式依稀形成。从某种意义上说，行政机关负责人出庭应诉制度的高调写入，与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关“坚持从中国实际出发”的法治建构原则是完全契合的。

[1] 参见朱云峰：《合阳行政首长出庭制度14年之调查》，载《人民法院报》2012年8月20日。

[2] 参见江苏省高级人民法院行政庭：《拓展服务优化——推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”》，载《法律适用》2008年第10期。

[3] 参见张宽明等：《海安7年206位行政领导出庭应诉》，载《人民法院报》2011年5月8日。