第一章
行政机关负责人出庭应诉研究

在1989年《行政诉讼法》颁布前发生的全国首例“农民告县长”案中，时任浙江省苍南县县长的黄德余代表苍南县人民政府亲自出庭应诉，该案也因此获得巨大的社会轰动效应，并极大地推动了当时正在进行的行政诉讼立法进程。[1]然而，吊诡的是，在《行政诉讼法》实施的过程中，行政机关负责人不出庭应诉却成为极为普遍的现象，以至于2001年11月福建省罗源县县长刘嘉水“亲自出庭”应诉一起行政诉讼案件再度成为轰动一时的新闻。[2]自2003年以来，为了有效破解“民告官不见官”“法官审案不见官”的难题，一些地方的法院通过多种途径积极争取当地党委、人大的支持和政府的理解，以单独或联合发文的形式推进行政机关负责人出庭应诉制度的建立和完善，逐渐形成了一种具有中国本土特色的优化行政审判外部环境的新模式，并被誉为“执政为民的试金石”“法治政府建设的风向标”“社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”“政府自身建设的好抓手”。[3]

行政机关负责人出庭应诉制度的兴起及至最终被法律所明确认可，源于人民法院在社会转型时期对行政审判走出困境的现实探索，其中孕育着一场行政诉讼观念的重大变革。为此，本章将系统梳理行政机关负责人出庭应诉地位的变迁，分析行政机关负责人出庭应诉风行的原因，观察这一特殊制度入法的理论基础与现实意义，并针对制度运行存在的问题提出进一步完善的设想，以期推动一种新的以司法与行政良性互动为表征的开放合作型行政审判模式的形成。

[1] 有关该案的详细叙述，参见黄传会：《中国的“挑战者”号》，海潮出版社1990年版。

[2] 参见陈海：《县长为何出庭当被告》，载《南方周末》2002年1月31日。

[3] 参见江必新：《积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作》，载《人民法院报》2011年7月23日。