二、行政机关负责人出庭应诉的兴起成因

作为一个原本长期被边缘化的制度，行政机关负责人出庭应诉为何在近年能够风行于行政审判之中呢？换言之，作为中国现阶段一种特有的法律现象，行政机关负责人出庭应诉制度的兴起具备哪些社会条件？笔者认为，从行政诉讼法律关系各方主体的实际运作来看，行政机关负责人出庭应诉现象的产生直接源于以下三个方面的动因：

（一）人民法院优化行政审判外部环境之努力

诚如学者杨伟东教授所言：“行政诉讼本质是一种国家权力结构的设计，行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调，因此谋求运作良好的行政诉讼，既必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考察，又必须仔细入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系，否则难以实现对公民权利进行救济和行政权力予以制约的目的。”[1]无论是从我国行政审判的历史发展还是从现实处境上看，外部司法环境的改善与优化始终都是行政审判工作得以健康发展的必要条件。作为执行同一法律法规、追求同一法治目标的国家机关，司法与行政之间具有协调一致、取得共识的前提和基础，理应保持相互理解和良好合作。近些年来，人民法院在现行体制的夹缝之中通过坚持不懈的努力，在很大程度上优化了行政审判的外部环境，提高了行政审判的现实影响力。对于众多基层人民法院而言，被告行政机关常态性缺席法庭不仅使行政案件审理难以顺利进行，而且还极大地损害了司法机关在人民群众心目中的权威地位。为此，千方百计鼓励、支持、动员乃至敦促行政机关负责人亲自出庭应诉便成为人民法院谋划司法与行政良性互动的重要举措。早在2007年3月召开的全国第五次行政审判工作会议上，时任最高人民法院常务副院长曹建明就曾指出：“行政领导出庭应诉不仅具有积极的法治意义，而且对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议、提高执法水平等，都有重要的作用。对此，人民法院应当给予肯定和支持。”[2]同样是在这次会议上，时任国务院秘书长华建敏也代表国务院表示“行政机关要以正确的态度积极支持行政审判工作”，“行政机关要以实际行动积极参加行政诉讼活动”，“行政机关要加强与人民法院的沟通互动”。[3]这些饱含现代法治理念的深刻认识无疑是人民法院优化行政审判外部环境努力的结晶。尽管行政机关负责人出庭应诉的规范性文件大多是由地方党政机关所发布的，但其背后往往都是法院“助力”的结果。例如，河南滑县法院在认真总结行政审判实践的基础上，针对行政机关负责人出庭率低、败诉率较高的实际情况，于2005年7月向县政府提出《关于规范行政机关行政诉讼应诉工作的建议》。该建议立即得到了县政府的大力支持，研究出台了《贯彻执行行政首长出庭应诉制度的暂行意见》，对行政机关负责人出庭应诉作出了具体规定。[4]鉴于“优化司法环境”依旧是未来相当长一段时期我国行政审判事业健康发展的长效机制，因而行政机关负责人出庭应诉制度无疑会获得更为广泛的运用。

（二）民众寻求行政争议实质性解决之急需

在中国这样一个有着浓厚“官本位”传统的国家，体现民与官形式平等的行政诉讼制度的建立确实具有异乎寻常的意义，无怪乎学者讴歌1989年《行政诉讼法》的颁行是“人治时代的终结，法治时代的开始”[5]。然而，《行政诉讼法》颁行以来的三十年也正值我国社会急速转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组，官与民之间的纠纷日趋复杂。特别是因城市房屋拆迁、农村土地征收、国有企业改制所引发的矛盾，已经成为当下群体性事件生成的“摇篮”。这些行政纠纷如果不能获得及时、公正而有效的化解，就会滋生源源不断的群访，进而危及社会的稳定。当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内正式权利救济方式依旧保有认同。如果行政机关负责人不亲自出庭应诉，民众就难免对“诉权平等”“程序公正”的诉讼理念产生怀疑，进而无法将自己的遭遇、诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人，甚至还会因对行政审判公正性的质疑而提出上诉、申诉乃至信访。统计数据显示，近些年来我国行政案件的上诉率、申诉率一直居高不下。“凡是法院以判决结案的，当事人八成要提起上诉；上诉人中，原告占九成，行政机关不到5％……由于一、二审胜诉率低，行政案件的申诉率就特别高，往往是民事案件的几倍。”[6]这种状况反映出行政审判制度在保护行政相对人权益、促进行政争议实质性解决方面还存在明显不足。如果联系前述局部地区行政机关负责人出庭应诉制度促进行政案件有效解决的成功实践，就能看出对于原告而言，被告行政机关的负责人是否亲自出庭应诉所具有的双重价值：一是仪式层面的形式价值，行政机关负责人亲自出庭真正体现了行政诉讼所营造的官与民之间因对峙而上演的“擂台戏”，缓解了原告心中的怨气；二是结果层面的实质价值，行政机关负责人亲自出庭展现出行政机关放下身段寻求问题解决的诚意。面对行政争议大量涌现、社会和谐遭受挑战的新形势，行政审判必须直面社会生活，逐渐形成以行政争议实质性解决为导向的司法政策。[7]就此而言，行政机关负责人出庭应诉制度满足了民众寻求行政争议实质性解决的需要，在未来的行政审判实践中有着广阔的发展空间。

（三）行政机关改善自身形象寻求外力合作治理之尝试

行政机关负责人出庭应诉制度之所以能够风行于当下中国，除了人民法院费尽心思努力优化行政审判外部环境和民众渴求行政争议实质性解决之外，最终还取决于行政机关的认同与配合。如果行政机关坚持固有的傲慢与偏见，继续对法院和民众采取置之不理的态度，那么就不可能出现行政机关负责人纷纷出庭应诉的盛况。究竟是什么原因驱使行政机关采取合作态度对行政诉讼予以积极响应呢？笔者认为，对行政机关复杂心态的刻画必须立足于转型社会的时代背景。众所周知，我国是一个典型的政府主导型国家，无论是经济社会发展还是民众福祉提升，都与政府的强力推动密不可分。改革开放四十年来，政府主导型的发展模式虽然引领了GDP的飞速增长和民众生活水平的提升，但相伴而来的收入差距增大、物价上涨、环境恶化等问题也加剧了社会运行的风险。执政党提出的和谐社会理念就代表着国家对社会稳定和纠纷化解的高度关切。就行政机关而言，保持经济发展和社会稳定就成为最重要的中心工作。于是，减少信访、动员体制内一切有效力量化解社会矛盾进而维护稳定就成为行政机关乃至法院的紧迫任务。正是从这个意义上说，行政机关和法院之间具备了“合作”与“共谋”的牢固政治基础。[8]处于转型时期的社会往往都具有纠纷频发、复杂性与对抗性强、传统处理规则与方式失灵等共同特点，行政机关必须寻求包括法院在内的外部力量进行合作治理。为此，面对法院在拓展司法服务功能口号下所进行的包括行政机关负责人出庭应诉在内的一系列机制建设，行政机关大多自觉或不自觉地采取了合作态度。与此同时，随着依法行政观念的传播和民众权利意识的觉醒，行政机关负责人是否出庭应诉已经在很大程度上成为人们评判行政机关及其负责人个人形象的重要标尺。出于各种现实利害关系的考虑，越来越多的行政机关负责人选择了亲自出庭应诉，并将庭审过程视为树立本机关乃至本人亲民形象、守法形象的绝佳契机。如此一来，行政机关负责人出庭应诉制度自然就搭起了官民之间平等对话与理性沟通的平台，无论是对于法院通过协调促进双方和解，还是民众寻求行政纠纷的实质性解决，或者行政机关改善自身形象、破解信访困局，都具有重要的推动作用。可见，在多种外力的倒逼之下，行政机关也不得不对行政机关负责人出庭应诉制度采取难能可贵的回应姿态，从而为这项改革的深入进行奠定了坚实的基础。在可以预见的相当长一段时间里，行政机关负责人出庭应诉制度都将因行政机关的支持而得到进一步发展。

[1] 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第201—202页。

[2] 参见曹建明在第五次全国行政审判工作会议上的总结讲话，2007年3月28日。

[3] 参见华建敏在第五次全国行政审判工作会议上的总结讲话，2007年3月28日。

[4] 参见陈海发等：《滑县——多管齐下化争议》，载《人民法院报》2010年8月3日。

[5] 龚祥瑞主编：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第5页。

[6] 参见何海波：《行政诉讼法》（第二版），法律出版社2016年版，第23—24页。

[7] 参见章志远：《我国司法政策变迁与行政诉讼法学的新课题》，载《浙江学刊》2009年第5期。

[8] 在第五次全国行政审判工作会议上，时任中央政法委书记罗干就明确提出了衡量行政审判工作好坏的三项新标准，即“是否化解了行政争议”，“是否理顺了群众情绪”，“是否促进了社会的和谐稳定”。同时，他还意味深长地指出：“司法机关和行政机关分工不同，但在执行国家法律和维护社会和谐稳定方面目标是一致的，要努力实现司法和行政的良性互动。”参见罗干在第五次全国行政审判工作会议上的讲话，2007年3月27日。