二、公共利益实现的困境与出路
公共政策要坚持正义的价值取向，一个核心的问题就是要通过自身功能的有效发挥实现公共利益。在现实社会生活中，公共利益的实现面临着政府失灵、市场失灵和社会失灵的诸多困境。近年来兴起的政策网络理论，把政策网络看做是公共利益实现的新途径。但政策网络开放的有限性使公共利益的实现陷入新的困境。为此必须扩大政策网络的开放程度，改变公共治理方式，构建政府主导的多元立体治理模式。
1. 公共利益及其实现的困境
问题并不像人们想象的那样简单，只要把公共政策的核心价值定位为公共利益就万事大吉了，重要的是对公共利益应如何把握，此外还有一个更关键的问题，那就是公共利益如何实现的问题。很多学者都一直在研究公共利益问题，但是，到目前为止还没有形成具有普遍意义理论。
从政治学的角度来看，理性主义、理想主义和现实主义各自从自己的立场出发，以自己特有的方式来解读公共利益。理性主义者坚信存在一种普遍意志，公共利益是与这种普遍意志以及同它相联系的反映公众意愿的普遍福利相一致的。公共利益就是普遍意志或者说是普遍福利，在发现这种普遍意志的过程中，政党起着催化剂的作用。由于理性主义者大多奉行实证主义原则，一直以价值中立来标榜自己，并没有对公共利益问题作出深入的研究。理想主义者认为，公共利益存在于自然法中，体现在每一个公共官员的良心之中，因此这些精英们所认为的对群众有利的东西就构成了公共利益。主张在贯彻公共利益方面，给予行政组织更多的自由裁量权。现实主义者把公共利益看做是利益集团相互作用的结果。在实践中，公共利益“只有和某些集团的利益相似才有了实质性的内容，并且只有通过提高某些特定集团的福利才能实现公共利益。”[1]以上三种理论实际上都没有很好地解决公共利益问题。在理性主义那里，公共利益在价值中立的前提下被取消了。而理想主义则把公共利益交给了行政人员，使之取决于行政人员的价值偏好。他们应该知道，行政人员的价值偏好是复杂的，弄不好就会导致权力对公共利益的侵蚀。把公共利益视为利益集团相互作用的现实主义的观点，似乎有一定的道理。然而，“利益集团并没有真正充分地对许多公民的偏好、态度和需求做出反应。特别是那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达。相反有身份地位的和经济富裕的群体则有能力出头露面，代表公众的利益。”[2]
还可以对不同学者关于公共利益的界定作进一步的梳理，也许可以从中得到某种启示。亨廷顿认为，公共利益就是公共机构的利益。[3]如此界定公共利益不知他想过没有，公共机构是由人组成的，也会追求自身的利益，把公共利益等同于公共机构的利益，等于在一定程度上取消了公共利益。克鲁斯克认为，公共利益“是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益”。[4]这似乎有一定的道理，但“一个政体”在这里有些令人费解。林德布洛姆认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示某些人看来对公众有利的事物。[5]把公共利益界定为某些人看来对公众有利的事务，那么，公共利益的客观性该如何保证？
再来分析一下国内学者给出的定义。有的学者认为，公共利益是指公共社会成员所共同拥有的那些利益。这个共同利益因此包括：国家利益；地方利益；团体利益；个人利益。有的学者认为，公共利益可称为公众利益或者公共福利，是与私人利益或者个人利益相对的概念。准确地说，公共利益是一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。也有的学者认为，公共利益是一定范围内的群体所享有的赖以生存的基本条件和要求。还有的学者认为，公共利益分为广义的公共利益和狭义的公共利益。广义的公共利益包括国家利益、一切正当的私人利益和公共利益。而狭义的公共利益就是通常所说的社会公共利益，主要是指国家共同体中除国家利益、私人利益以外的不特定人的正当利益[6]。上述定义的共同特点是都把界定的着重点放在公共利益的主体方面，可有的过于宽泛，有的过于狭窄，有的又比较模糊，而且对它的内容和性质关注不够。有的学者则认为，“所谓公共利益就是公众利益，表现为公民个人或团体向公共权力机关提出并被认可的利益要求。这就是说，不仅公共权力机关是公共利益的代表，而且个人或团体的利益被公共权力机关认可时也会转化为公共利益。”[7]公共利益的实现离不开公共权力机关的认可，但把公共权力机关的认可作为区分公共利益和非公共利益的标准，同林德布洛姆一样，把公共利益主观化了。
马克思也曾对公共利益作过描述，为我们理解公共利益提供了重要的思路。马克思指出：“随着分工的发展也产生了个人利益或单个家庭的利益与所有互相交往的个人的共同利益之间的矛盾；而且，这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。……正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式……”[8]
无论如何，学者们的研究给了我们重要的启发，使我们能够从公共利益的主体、客体、核心和本质等方面给出一个界定：公共利益是指公民以宪法规定的基本权利为核心内容，为生存和发展所必需的，通过公共产品和公共服务才能够满足的共同需要的现实化。在政府转型过程中，真正坚持以公共利益为价值取向，这为公共利益的实现提供了根本性的前提。当然，可能有人会由于公共利益不好把握而否认它，好在盖伊·彼得斯为我们把握公共利益提供了重要的方法：“在加强公民向政府表达需求的权利过程中就会体现出公共利益。”[9]当然，还有一个重要的前提不能忽视，那就是公民向政府表达需求的权利，必须按着公平正义的原则在不同公民、不同公民团体中合理地分布。这样才能保证所体现出来的公共利益真正反映绝大多数人的共同需要，而不使公共利益成为某些强势群体谋取不正当利益的托词。这样才能建立起社会的公平机制，使弱势群体的利益诉求得到应有的关注。对公共利益内涵的把握固然重要，因为，它是解决公共政策价值定位的基础，但是，更为根本的问题还在于提供一种什么样的制度安排，以保证公共政策在任何情况下都不能偏离公共利益的价值定位，这是一项非常艰巨的任务。
在公共利益问题上人类存在着太多的困惑。对公共利益如何界定已给人们带来了难以解决的问题，对公共利益实现途径的探索更使人类陷入种种困境。公共利益如何实现已成为人类面临的一个难题。“公共利益困境”自从有了社会共同体，特别是有了国家这一共同体，就像幽灵一样与人类相伴随，并不断地给人类增添烦恼。
人类最初对政府这种形式的选择就是出于公共利益实现的考虑。人们把公共权力赋予政府，让它代行人们管理社会公共事务，目的就在于通过政府来实现公共利益。古希腊的思想家对政府在实现公共利益上的作用给予了充分的肯定。亚里士多德就认为，只要是“正宗政体”，政府行为的价值取向自然是公共利益。从应然的角度来分析，政府的目的就是为广大公众谋利益，并保证公共利益的实现。政府在公共利益实现中的作用，主要是通过在公共政策制定过程中，协调社会利益关系，整合社会各利益群体的利益要求，使之转化为公共利益，并通过公共政策的具体实施以保证公共利益的实现。但从实然的角度来分析，政府的价值取向具有两重性，一方面，政府作为公共权力的代表，作为主要的管理者管理着社会公共事务，维护和实现公共利益是政府的本质和功能决定的，这也是政府合法性之所在；另一方面，政府本身也有自身的利益，那就是政府组织的角色利益，以及政府组织构成成员个人生存和发展的自身利益。不管人们是否愿意承认，政府也是一个利益群体，尤其是在市场经济条件下，政府的利益群体特征更为明显和突出，这也是政府行为偏离公共利益的内在推动因素。政府价值取向上的这种矛盾，既可以推动它为实现公共利益服务，也可能导致其选择损害公共利益的行为。诺斯的“政府悖论”，为我们分析政府价值取向的两重性提供了重要的启示。在现实的社会生活中，政府滥用公共权力，从而侵蚀公共利益的现象时有发生。因此，公共利益并没有在政府的作用下真正实现。相反在“政府失灵”面前陷入困境。
于是人类又选择了市场，企盼通过市场的自由竞争在实现私人利益的同时，正如亚当·斯密所说的那样，通过一只“看不见的手”的推动来实现公共利益。在亚当·斯密看来，“自利人”在寻找最有利的价值时，考虑的当然不是公共利益，而是自身的利益，但是，在自由市场的作用下，对个人利益的追求必然会引导他以有利于公共利益的形式来实现自身。但是，人们在实际的市场运作过程中看到的是，市场的自由竞争更多地满足的是少数优胜者的利益。公共利益不可能在市场的自由竞争中实现。市场并不能够创造一个自足的公共利益实现的秩序，“自利人”对自身利益最大化的追求，往往导致财富在少数人手上的过度积累，贫富的两极分化，并可能引发不正当的竞争，最终损害公共利益。究其原因在于公共利益的非排他性，限制了自由放任的市场秩序在实现公共利益方面的有效性。“囚徒困境”和“公地悲剧”非常形象地揭示了市场秩序在实现公共利益上的无能为力。
在政府失灵和市场失灵面前，人类又开始寄希望于社会，企图通过社会组织的发育以及有效地发挥社会组织在的作用，使公共利益得以实现。我们在考察社会运行机制的时候，往往会发现全体社会成员作为公共利益的主体，为了实现公共利益他们可以作为委托者，把保证实现公共利益的权力委托给政府，也可以作为政府行使公共权力的对象，同时，还充当积极的贡献者，在理想的公共利益实现的机制中扮演重要的角色。因此，为了实现公共利益，具有相同利益诉求的人们在共同价值取向下结成相应的利益群体，以实现社会利益的初步整合，并利用社会组织的有组织力的机构与人员维护大家的共同利益。社会组织可以在公共利益的实现上发挥一定的作用，然而，社会组织在实现公共利益方面也会陷入困境。可以套用政府失灵和市场失灵的概念，用社会失灵来概括此种现象。也就是说，在实现公共利益的过程中社会也会失灵。社会组织在实现公共利益方面之所以会失灵而陷入困境，这里存在一个公共利益实现悖论：在通常的情况下，社会组织规模越大其主导性的利益诉求就越接近公共利益，而社会组织规模越小其主导性的利益诉求就越可能偏离公共利益。根据曼瑟尔·奥尔森的集体行动的逻辑，社会组织越大越难以实现集体利益。“大集团或潜在集团不会组织起来采取合作行动，尽管作为一个集团它们有理由这么做，然而小集团会采取这样的行为。”[10]也就是说，大集团面临合作的困难。社会失灵的另一个表现是社会组织的发育不可能那么完善，从组织化程度来看，总存在着组织化程度不高的群体和组织化程度较高的群体，两种群体在自身利益的实现上不可能是平等的，组织化程度较高的群体更有利于自身利益的实现，而组织化程度较低的群体自身利益实现的概率往往低于前者。一个社会不可能使所有的群体都具有相同的组织化程度，因而，对公共利益的实现也无法提供保障。在中国的社会群体中，由于占有的社会资源不同，由于自我意识觉醒的程度不同，更因为受政治因素的干扰，某些群体组织化程度比较高，多为强势群体，某些群体组织化程度比较低，多为弱势群体，由于所处的不同地位和释放出的不同能量，利益实现的结果大相径庭。
2. 政策网络与公共利益的实现
政府机制、市场机制和社会机制都不可能单独成为公共利益实现的有效机制，或者说它们都有可能使公共利益的实现陷入困境。政策网络的出现使人们在公共利益的实现问题上看到了新的曙光。政策网络从一定意义上可以看做是相互依赖的行动者之间，某种程度上的稳定的社会关系。它们因资源的相互依赖而结盟，又因资源依赖的结构中断而解体。当某一社会问题引起公共政策主体的关注，并通过相应的程序转化为公共政策问题时，与此问题相关联而又拥有可以用来进行交换的资源的利益相关者，就会结成一个政策网络，为公共政策的运行搭建起相应的网络平台。政策网络也可以看做是政府允许更多的利益集团参与政策过程的一种协商机制。政策网络是政府、市场和社会多元互动的结果。似乎通过政策网络可以把政府机制、市场机制和社会机制统一起来，在三者的互动中实现公共利益。然而，问题并不那么简单，三者的互动尽管可以在一定程度上克服它们各自的缺陷，但是，能否从根本上保证公共利益的实现，还不能得出简单的结论。在实际的政策网络运作过程中，也存在很多制约公共利益实现的因素。政策网络的开放程度就是制约公共利益实现的重要因素之一。现实的社会生活中形成的政策网络，尽管形态各异，但其开放的程度总是有限的。在政策网络的有限开放面前，很多的利益相关者将被排除在政策网络之外。使政策网络成为部分利益相关者进行利益博弈的场所，而无法进入政策网络的利益相关者的利益难以得到保障。公共利益的实现在政策网络的有限开放面前也会大打折扣，使之陷入新的困境。
政策网络的开放程度同资源的依赖关系相联系。政策网络所依赖的资源在罗德斯看来，主要包括：权威、资金、合法性、信息和组织。上述资源的分布和功能决定政策网络的开放程度。在政策利益相关者中，政策网络所依赖的资源分布得越均衡政策网络的开放程度就越高。资金和信息作为政策网络所依赖的资源无需解释。在通常的情况下，资金的分布越集中政策网络的开放程度越低。信息的公开程度和共享程度也直接决定政策网络的开放程度，一般说来，信息的公开程度和共享程度越高，政策网络的开放程度也越高。
权威与合法性作为政策网络所依赖的资源，更多的指向政府，二者同样是与对政府的正当性进行判断相关联的概念。国家将政治权力授予政府，这种政治权力的影响力就是政府权威。政府权威必须以政治权力为基础，没有政治权力就没有政府权威。但是，政治权力又不等同于政府权威，只有社会成员自觉地认同和服从政治权力的影响时，政治权力才能转化为政府权威。也就是说，权威是以服从为基础的。合法性表明人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从。美国学者路易斯·亨金从人民主权论的角度阐述了政府合法性与人民之间的关系，他指出最终权力在民，“政府的正当权力，则获致于被统治者的同意……合法的政府的产生并且依赖于人民的同意。”[11]合法性同权威有着很强的关联度。从一定意义上说，政府权威是政府合法性的外在表现。无论是政府权威和政府合法性，其本质都在于政府满足公众价值预其方面的能力。也就是看政府尽多大的努力来实现公共利益，实现到什么程度。如果一个政府不能解决这一问题，其合法性将面临危机。政府权威与合法性所依赖的公众的广泛性和直接性，决定政策网络的开放程度。也就是说，政府权威与合法性所依赖的公众越广泛、越直接，政策网络的开放程度就越高。
组织既是一项重要的政策网络资源，也是进行政策网络资源配置的重要机制。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾把组织看做是通向政治权力之路。没有组织就没有权力，权力存在于组织之中。作为政策网络资源的组织当然也包括政府组织，但更主要的是指民间组织。在一个组织化程度比较高的社会中，广大公众以组织的形式结合在一起，以集体行动的方式在政策网络中表达他们的利益诉求，与政策网络中的其他组织产生互动，以保障政策网络的产出能够更充分的承载自身的利益。在组织化程度比较低的社会中，广大公众以单个个人的形式表达利益诉求，往往被排除在政策网络之外，无法形成同其他组织的有效互动，以实现自身的利益。公众的组织化程度越高政策网络的开放程度也越高。
政策网络的开放程度同公共利益的实现密切相关。一个高度开放的政策网络有着很强的包容性，能够最大限度地容纳政策的利益相关者，使政府同所有的利益相关者都能够在政策网络的平台上平等互动，从而，在政策网络输出的政策中，所有的利益相关者的利益诉求都能够得到最大限度的体现。如果所有的政策网络都是一个高度开放的网络，这无疑会大大提升公共利益的实现程度。
在中国，随着公民社会的逐步发育推动了国家与社会的逐渐分离，虽然，那种基本上以不完善的科层制为背景的政策运行模式还大量存在，但政策网络的运作模式已初露端倪，而且在某些领域已明显地显现出来了。从其发展趋势来看，政策网络运作模式将会随着国家和社会的分离，随着社会利益群体的发育成熟，越来越成为公共政策运作的主要模式。
中国目前形成的政策网络有其不同于欧美国家的特点。政策网络的成熟程度还不高，结构和机制还处于初级层次，以至于某些学者认为政策网络理论还不适合用于解释中国的政策运行。但是，政策网络作为一种分析框架，毕竟为我们开辟了一个新的分析视角，也可以在一定程度上对我国的公共政策运行做出某种解释。在中国，政策网络的构成成分主要是：执政党的机构、政府部门、人大专门委员会、国有企业集团、民营企业团体、社会组织、专家学者、传媒工作者等。中国的政策网络多为国家主导的政策网络，具体可分为执政党机构主导的政策网络、政府部门主导的政策网络、企业同政府部门结成利益共同体主导的政策网络。社会组织主导的政策网络还不多见。组织化程度低的社会群体往往被排除在政策网络之外，因此，中国的政策网络还是一种低程度开放的网络。政策网络不向所有的利益相关者开放，那些被排出在政策网络之外的社会群体，其利益就不能得到很好的保障，必然影响公共利益的实现。
从中国的实际政策运行的过程来看，有一个突出的倾向，有的学者把它概括为：公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化。中国现阶段的公共政策制定大多数是由政府主管部门先拿出方案，然后再经过相应的部门讨论做出决策。在政策方案形成过程中，政府中与这项政策相关的部门、社会上掌握一定资源的相关利益群体和有话语权的专家学者、传媒工作者往往结成政策网络，在政策网络这一平台上展开互动和博弈，瓜分政策资源，以使自己和自己所代表的群体的利益诉求在政策输出中得到相应体现。当然，体现的程度以所掌握的、可以用来交换的资源的多寡而有所不同。其他的利益相关者往往被排除在政策网络之外，其利益无法得到保障。
例如，中国的房地产政策在运行过程中，政策网络化的特征就非常明显，其有限的开放性也是有目共睹的。政府某些部门和地方政府掌握着可以用来交换的政治资源，房地产商、银行和投资者掌握着可以用来交换的经济资源，某些站在房地产商立场上的所谓专家学者和传媒工作人员掌握着可以用来交换的文化资源。他们带着各自的可以用来交换的资源展开互动，形成一个有限开放的政策网络。之所以说它是一个有限开放的政策网络，原因就在于还有重要的利益相关者被排除在政策网络之外。广大的有住房需求的公众是同住房政策有重要关联的利益相关者，但他们却没能进入到相应的政策网络之中，在房地产政策的运作过程中缺少话语权。他们的利益在这样一个有限开放的政策网络输出中得不到应有的体现，近十年来房价一路走高就是一个很好的佐证。高房价使某些家庭倾其所有，付出了几代人的积蓄，甚至还透支了几代人的未来。实际上，社会公众手中掌握着非常重要的资源，那就是政府的合法性问题，只不过是这一资源的作用通常在短期内不能直接显现出来，但并不代表它不在发挥作用。高房价不仅掠夺了社会公众的财富，而且透支了政府的公信力，使政府的合法性受到影响。对此，有良知的执政者要保持清醒的头脑。
每一项公共政策都涉及诸多的利益相关者，所有的利益相关者或其真正的代表都能够进入到相关的政策网络之中，并有效发挥其作用，这才能使所有的利益相关者的利益在政策网络的输出中得到相应的体现。从政策网络的实际运作过程来看，能否在相应的政策网络中有自己的一席之地，主要取决于是否具有可以用来交换的政策资源。广大公众只是掌握着最终可以用来判定政府是否具有合法性的资源。这种资源发挥作用的过程可能是漫长的。这种资源有可能被一系列中间环节所消解，或者在一系列中间环节的影响下其作用在短时间内被弱化了。不同地区所发生的群体事件其原因是非常复杂的，但是，我们是否有理由相信，其中一部分群体事件是在以极端的方式表达利益诉求，从而拷问某些地方政府和政府某些部门的合法性呢？回答应该是肯定的。政策网络的开放程度不足以容纳所有的利益相关者，公共政策是在相当一部利益相关者缺位的情况下形成的，这部分利益相关者的利益诉求得不到应有的回应，甚至其利益经常遭到侵害，长此以往，积怨甚多，就有可能酿成群体事件，以此作为可以用来交换的资源。在中国现有的政策网络运行中，被排除在具体的政策网络之外的社会公众的利益，通过一种什么样的机制而有所体现呢？在那些能够进入到最高决策层的公共政策中，往往依赖于执政党高层领导、政府高层领导的价值偏好，人大代表和政协委员的良心，以及有良心的知识分子的奔走呼号。而一些具体部门有权制定的具体公共政策，往往是更多的部门利益或者同部门的相关利益掺杂其中。如果仅仅依赖于能够进入最高决策层的公共政策来体现公共利益，而对具体政策的价值取向缺少制约的话，公共利益的实现难以保证。如果把公共利益的实现仅仅建立在执政党高层领导、政府高层领导的价值偏好，人大代表、政协委员和有话语权的知识分子的良心上，其可靠程度究竟如何，事实上存在的侵害公共利益的现象已对此作了很好的注释。
从总体上来说，公共利益的实现程度依赖于政策网络的开放程度。在通常的情况下，政策网络的开放程度越高公共利益实现的程度也越高。如果一个政策网络能够包容所有的利益相关者，使所有的利益相关者在政策网络中展开互动，尽管所有的利益相关者在政策网络中完全平等地展开互动也许有一定的难度，但是，总要比把一部分利益相关者排除在政策网络之外更有利于公共利益的实现。
实际上，政策网络本身既是一种利益调整的平台，也是一种公共治理的工具。政策网络作为治理的工具其本身也需要治理。对政策网络的治理一个最重要的问题就是要不断扩大其开放程度，实现政策网络的良性运行。要扩大政策网络的开放程度，实现良性运行，需要两个方面的推动力量，一是需要来自政府的助推作用；二是需要来自社会的助推作用。
政府的助推作用来自于政治资源配置的均等化。所谓政治资源，就是“政治行为主体可用于影响他人行为的手段”[12]。政治资源尽管广泛地存在于人类政治生活的各个方面，但它是一种稀缺资源。凡是稀缺资源都存在一个合理配置的问题。政治资源配置的均等化是对其进行合理配置的根本要求。政治资源配置的均等化对政治行为主体来说，主要是权力资源和权利资源配置的均等问题。也就是使广大公众在权力和权利的占有上同那些所谓的各种精英均等。根据卢梭的人民主权理论，权力应该属于人民，人民应享有最高的权力。但是在代议民主制的制度安排下，人民把一部分权力通过一定的程序委托给了政府，政府作为代理者代行某种权力。在现实的社会生活中，这种关系被一系列的中间环节弄模糊了，以至于政府俨然以权力的真正所有者自居，而把广大公众作为其权力作用的对象，导致权力的异化，使政治资源的配置发生错位。“政治精英”们占有了更多的政治资源。“经济精英”们由于对经济资源的过度占有，以此作为交换条件也可以占有更多的政治资源。他们运用手中掌握的经济资源获取政治资源，以左右公共政策，又通过政治资源获取更多的经济资源。形成了资源占有上的马太效应。对用经济资源换取政治资源的现象要保持高度的警惕，因为它是导致权力腐败的重要根源。
中国政治资源配置中存在的主要问题是少数强势群体占有更多的政治资源，而广大公众特别是弱势群体所占有的政治资源有限，没有相应的短期内就能够有效发挥作用的政治资源用来交换，恰恰是他们被排出在政策网络之外的根本原因。因此，在政治资源的配置上也有一个辅助弱势群体、抑制强势群体的问题。在目前的情况下，政治资源的配置还离不开执政党的首脑机关和国家的权力部门。它们掌握着政治资源配置的实际权力，也肩负着政治资源配置的责任。它们有义务为实现政治资源配置的均等化做出努力。当然，政治资源的均等配置也离不开广大公众对其政治权利的充分有效地运用。使广大公众要有获取政治资源的权利和对手中掌握的政治资源有效使用的能力，这依赖于真正的还权于民。也就是说，要实现政治资源配置的均等化，依赖于政治体制改革的不断深入，使权力真正实现向广大公众的实质性回归。
社会的助推作用来自于社会资源配置的均等化。这里的社会资源是指与经济资源、政治资源、文化资源相并列的第四类资源。此种意义上的社会资源主要包括与政府的社会职能、社会政策、社会保障、社会服务相关的资源，更重要的还包括与非政府组织相关的资源。社会资源本质上体现的是国家与社会，也就是政府与民间组织之间现实关系的架构，直接反映于民众的组织化程度。社会资源配置的均等化是实现社会公平，防止社会过渡分化，进而实现社会稳定，乃至社会文明的重要保障。
近年来，中国的民间组织获得了更多的社会资源，促进了自身的发展。以市场为取向的经济体制改革培育了新的社会群体，以政府职能的转变为核心的行政体制改革，推动了国家与社会的逐步分离，为民间组织的发展提供了广阔的空间。多种经济成分的共同发展和跨国公司与国际非政府组织的涌入为民间组织的发展提供了大量资源，加快了民间组织发展的速度。但是，由于民间组织的发展还存在着诸多的制约因素，其中制度上的制约因素和文化上的制约因素最为突出。一部分群体组织化的意识不强，不善于通过民间组织来保障自己的权益。国家对民间组织管得过死，使民间组织在其独立性方面带有明显的过渡性质。公众的组织化程度比较低，已成为影响社会资源均等化配置的主要因素。
从目前的实际情况看，政治资源配置的均等化一定程度上依赖于社会资源配置的均等化。政治资源配置均等化最理想的状态，是使每一个人都直接拥有充分平等的主张个人权益的能力和机会，这在实际的政治活动中是无法实现的。比较现实可行的路径选择是发挥社会组织的作用，使广大公众在自己的社会组织内拥有直接充分主张个人权益的机会，而社会组织通过整合作用，形成群体的利益诉求，并统一予以表达，以争取相应的资源。如果社会是一个高度组织化的社会，社会上的每一个群体都有自己的组织。每一个社会组织不仅能够很好地整合本群体的利益诉求，而且在政策网络的运行中都享有充分的话语权，就可以很好地促进政治资源配置的均等化，以提高政策网络的开放程度。
真正实现政治资源和社会资源配置的均等化需要一个相当长的过程。政治资源和社会资源的均等配置，最终还要依赖于经济资源的合理配置。要消除经济资源配置的不合理因素，不是短期内能够奏效的，特别是在既得利益集团已经形成的情况下更是如此。这就决定了要实现政策网络的全面开放更不是短时间内可以完成的。公共利益只能在这一过程中逐步地得到实现。
3. 公共治理模式与公共利益的实现
以公共利益为依归是公共政策的核心价值追求，也是作为公共政策主体的政府获得合法性的前提。问题的关键是必须构建一种能够保证公共利益实现的治理机制。实现政治资源和社会资源特别是经济资源的均等化配置，从目前的中国现状来看，还是一个比较遥远的事情。因此政策网络在实现公共利益的过程中作用有限，需要构建新的公共治理模式。
公共政策自身是否存在着偏离公共利益价值定位的动因，也就是是否存在着作为公共政策主体的政府其权力侵蚀公共利益的可能性，如果回答是否定的，那就没有必要对政府的行为进行监督，从而使各种监督机制变得毫无意义了。必须有一种治理模式，能够对公共政策主体偏离公共利益的行为进行约束，从而保证在任何情况下公共利益都能够得到实现。这是探讨公共政策价值定位最关键的问题。“公共利益理论的核心是在政治与公共行政中公共利益是如何实现的。”[13]公共利益是如何实现的是现代公共治理理论最为关心的问题。不同的公共治理理论提出了不同的治理模式，对此问题做出了不同的回答。
市场治理模式认为，政府提供的服务应该符合公众的需求，公共利益是在降低政府施政成本和提高办事效率过程中、在政府对市场的回应中、在公民通过市场更自由地选择所需要的公共服务中实现的。市场治理模式把公共利益的实现交给了市场。实际上，治理完全市场化是不可能的，更何况市场治理模式也不是在任何情况下都是有效的。
参与治理模式认为，公共利益可以通过公民对公共政策决策进行最大限度的参与来实现。参与治理模式设想了如下的实现方式：公共政策应该让有政策影响力的公众通过对话过程制定出来，在加强公民向政府表达需求的权利过程中就会体现出公共利益；公共利益的实现，还依赖于公民本身能够参与公共政策选择和公共服务供给的全过程。公民通过各种渠道进行利益表达，公共政策主体又能够认真地做出回应，这确实是公共利益实现的重要途径。问题是用什么来保证参与渠道的通畅，用什么来保证绝大多数公民都具备通过有效的参与来影响公共政策的能力，用什么来保证公共政策主体及时地对公众的利益要求做出回应，这些是参与治理模式没有完全解决的问题。
弹性治理模式认为，公共政策的成本越低对公共利益的实现越有利；公共政策创新程度越高，公众也会因公共政策的不断创新而获得更多的利益。公共利益不仅要有更具弹性化的单个组织来保障，而且需要有超级结构来监督这些组织。弹性治理模式虽然也对这种超级结构及其监督机制进行了探索，但对监督的有效性问题还没有拿出切实可行的对策。
解制治理模式认为，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的公共政策主体来实现。减少规制，给公共政策主体发挥自己的创新能力开辟更广阔的空间，这确实可以提高公共政策的效率。但是，它无法保证作为公共政策主体的行政人员，依据自由裁量权的每一次选择都能够增进公共利益。
多元治理模式认为，公共利益是利益集团相互作用的直接结果。“利益集团与立法机关和上级部门不同，因为他们是完全独立于政府之外的组织。这些组织代表着特定领域的公共利益。”[14]不同利益群体的相互作用是公共利益现实化的重要途径。可以想象，强势群体和弱是群体的相互作用会导致什么样的结果。当然，多元治理模式对公共利益的实现可以发挥更大的作用。
虽然不同的治理模式在解决公共利益实现的问题上，都有一定的局限性，但是，可以肯定，每一种治理模式都为公共利益的实现开辟了一条途径。对不同治理模式所开辟的途径进行整合，也许能够帮助我们寻找保证公共利益实现的更好的治理模式。为了使公共利益的实现从根本上走出困境，必须构建一种新的治理模式，可以把这种新的治理模式具体表述为：政府主导的多元立体治理模式。这一模式是政府的主导作用、多元治理主体、三维约束机制的有机结合。
公共治理离不开政府以外各种因素，但是，政府作为最具权威的公共机构，在公共治理中发挥着不可替代的作用。在中国更是如此，因为政府手中掌握着大量的，其他机构无法掌握的公共资源。它可以制定公共政策对公共治理加以规范，影响公共治理的结果。它最有能力协调社会利益关系、解决社会矛盾，社会上其他机构都不具备政府这样的职能，政府在公共治理中发挥着不可替代的主导作用。在新构建的公共治理模式中，政府仍然发挥主导作用。
“多元”是指公共治理主体的多元化。“在多元主义的体制中，治理包括了所有有利害关系的利益主体：政党、立法机关及其分支机构、利益集团、中间人、组织、顾客、媒体、卖主等等。”[15]“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。”[16]公共治理主体的多元化，已经成为现代公共治理结构的重要特征。在多元治理结构中，非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等民间组织都是公共治理的主体。公共治理不再是政府的专利。对于各种民间组织，政治学强调的是它的公民权利和公民参与的意义，社会学则强调它是介于政府和企业之间的中介，行政学更关心它们的公共治理意义。随着这些民间组织的发展壮大，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或者独自承担起社会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。这就使治理变成了多元主体的治理，同时，也使公共利益的实现有了一定的保证。
“立体”是指政治结构、社会结构和市场结构相互支撑而又相互制约所形成的三维的约束机制。也就是说，对政府的制约是来自政治结构的约束、来自社会结构的约束和来自市场结构的约束的有机统一。这依赖于三个维度的制度安排，即政治制度安排、社会制度安排和市场制度安排。通过政治体制改革，形成人民代表大会、执政党和政府之间的相互制约关系。真正建立起人民代表大会和执政党对政府行为的约束机制。至于对执政党行为的约束问题，依赖于另一种制度安排。社会结构的约束机制依赖于社会自身的发育。社会之所以能成为监督、制约政府公共权力的重要力量，就因为它是一个具有自主能力的系统，其生成、发展和运转主要以民间方式进行，而无须国家从外部推动它运转。托克维尔就曾指出过社会权利对公共权力的制约。以社会权力制约政府权力的实质就是以公民社会制约政府权力。这种制约的机制是单个的、分散的公民个体经由社会中的各种团体、组织积聚成强大的力量，对公共权力的行使形成的压力，使政府对公民通过团体和组织向政府表达的意见和诉求给予足够的重视。政府部分职能的市场化，通过相应的制度设计利用市场结构对政府权力进行制约，新公共管理理论已有了足够多的阐述。这里的一个关键性的问题有待于进一步去探讨，那就是政治体制、社会和市场机制的有机结合问题。
虽然，在这种治理模式下政府仍然发挥主导作用，但是，多元治理主体分散了政府的权力，再加上三维结构的约束机制对政府的制约，就可以使政府尽可能少地偏离公共利益的价值取向。这样，政府主导的多元立体治理模式就可以在保证公共利益的实现的过程中发挥其应有的作用。
[1] 马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第124页。
[2] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第30页。
[3] 〔美〕亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第23页。
[4] 〔美〕E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社1992版，第930页。
[5] 〔美〕林德布洛姆：《决策过程》，竺乾威等译，上海译文出版社1988版，第27页。
[6] 陶攀：《2004年行政法年会“公共利益的界定”之议题研讨综述》，《行政法学研究》2004年第4期。
[7] 周树志：《公共政策学》，西北大学出版社2000年版，第526页。
[8] 马克思恩格斯：《德意志意识形态》节选本，人民出版社2003年版，第28页。
[9] 〔美〕盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第82页。
[10] 〔美〕曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店1995年版，第74页。
[11] 〔美〕路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第61页。
[12] 《中国大百科全书》（政治学卷），中国大百科全书出版社1992版，第516页。
[13] 马骏、叶娟丽：《西方公共行政学理论前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第121页。
[14] 〔美〕史蒂文·科恩等：《新有效公共管理者》，王巧玲等译，中国人民大学出版社2001年版，第191页。
[15] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第77页。
[16] 同上书，第4页。