一、公共政策的正义取向
所谓价值取向，就是在特定的价值观指导下对某种价值的自觉追求。公共政策的价值取向也就是公共政策通过政策目标对某种社会价值的自觉追求。从公共政策的本质、特征和功能来看，实现社会正义应该是公共政策最根本的价值取向。不管人们对正义如何理解，自古以来社会正义就是社会共同体所追求的根本目标。英国思想家洛克通过契约理论赋予国家以合法性，他同时对国家所拥有的巨大权力非常担忧，因此主张要对国家的权力加以严格的限制[1]。对国家权力加以限制，这一方面依赖于权力和权力之间的相互制衡，更重要的还依赖于权利对权力的制约。这也就把权利和权力的关系问题摆在了人们面前。要真正坚持公共政策的正义取向，必须正确处理权利和权力的关系。中国面临的诸多社会问题都同权利和权力关系的扭曲直接相关。因此要解决这些社会问题，最关键的就是要理顺公民权利和国家权力的关系。宪法通过对国家根本制度的设计，构建了一个用公民权利制约国家权力、用国家权力保障公民权利的机制。在中国，以公民权利制约国家权力、以国家权力机关的权力制约行政权和司法权、以人民主权制约执政党的权力这三个维度的制度设计，为实现权利对权力的制约奠定了基础。问题的关键在于如何通过制度的实现，使制度设计转化为制度生态。由于政治体制方面存在的问题，使已有的制度设计在一定范围和某种程度上被形式化了，从而扭曲了权利和权力的关系，这是当前中国诸多矛盾的总根源。要真正实现权利对权力的有效制约，必须真正落实公民的选举权和被选举权，在各类选举中全方位、大尺度地引入竞争机制，构建平等竞争的民主体制。这也是市场经济体制的必然要求。
1. 公共政策正义取向的丰富内涵
作为公共政策终极价值取向的“正义”具有丰富的内涵。对正义内涵的理解可以从人类的思想史中寻找答案。在中国可以追溯到春秋战国时期，在西方可以追溯到古希腊时期，先哲们从不同的视角对正义进行了解读。追溯解读正义的历史有助于加深对正义概念的理解，也有助于对公共政策正义取向的把握。
在中国，“正义”一词最早见于《荀子·儒效》，其中有“不学问，无正义”的表述。在现代汉语中“正义”一词意味着公正和恰当，与“公平”、“公道”、“正当”是同义词。在中国春秋战国时期诸子百家的思想中，就有丰富的关于正义的观念。尽管他们对正义的理解有所不同，但更多的是把正义同一定制度和秩序联系起来。
儒家的创始者孔子的正义观集中反映在他关于“仁”“礼”“义”的思想中。在孔子的思想中“仁”代表着“至善”，是正义的最高境界。这表明孔子的正义观更具有伦理色彩。何谓仁？仁者“爱人”（《论语·颜渊》），仁爱是人间正道，只有爱人才能为达到“至善”。尽管孔子的爱人是有层次的，要先爱自己，爱家人，爱朋友，但最终还是要爱一切人，达到“泛爱众，以亲仁”（《论语·学而》）。也就是以仁爱之心对待一切人，这才是真正的仁。孔子不仅告诉人们什么是仁，而且还告诉人们怎样才能实现仁。孔子认为，实行仁爱的方法就是“己欲立而立人，己欲达而达人”（《论语·雍也》），“己所不欲，勿施于人”（《论语·颜渊》）。凡事都能推己及人，要想自己立得住，也要使别人立得住；自己要行得通，也要别人行得通。自己不喜欢的，也不要强加给别人。这就是实行仁爱的基本方法。简言之，“仁”就是自觉成全他人利益和福祉的意愿与行为。仁者“爱人”表现在掌权者身上就是要有爱民之心，与民同忧，与民同乐，施仁政，行德治，为老百姓谋利益，使老百姓能够安居乐业。孔子的正义观还体现在仁和礼的关系上，他说：“克己复礼为仁。一日克己复礼，天下归仁焉。为仁由己，而由人乎哉？”（《论语·颜渊》）这里的“礼”也就是各种制度和规范。努力约束自己，使自己的行为符合礼的要求，如果能真正做到这一点，就可以达到仁的境界了。正义就是要爱人，施仁政；正义就是要遵守制度和规范。此外，孔子的正义观还体现在“义”上。“义”构成了孔子正义观的重要内容。在孔子看来，“义”是“仁”的表现形式，是社会对个体所提出的行为规范，也是君子生存于世的价值原则。“义”简言之，就是做自己应该做的事情，不做自己不应该做的事情。也就是要作正当的事情，不做不正当的事情。君子一生“见利思义”（《论语·宪问》），“义然后取”（《论语·宪问》。“义”则行之，“不义”则止，唯“义”是从。并进一步指出：“君子喻于义，小人喻于利”（《论语·里仁》）。将“义”作为区分“君子”与“小人”的根本标志，小人唯利是图，君子则舍生取义。用“君子”与“小人”的区分明确了什么当为，什么不当为，同时也确立了划分正义和非正义的标准。荀子则进一步从理论上说明了“义”作为伦理规范对文明社会的必要性：无“义”则无序，社会无法正常维持。“礼”与“义”均为社会行为规范，“礼”从政治和法律上解决了应当或正当的问题，“义”则从伦理上回答了应当或正当的问题。两者从不同的角度对正义作出了解释。
孟子关于正义的思想，主要也是在探究“礼”同“仁”和“义”之间，也就是制度规范同正义原则之间的关系。他指出：“由是观之，无恻隐之心非人也，无羞恶之心非人也，无辞让之心非人也，无是非之心非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。……凡有四端于我者，知皆扩而充之矣，若火之始然、泉之始达。苟能充之，足以保四海；苟不充之，不足以事父母”（《孟子·公孙丑上》）。以上道出了孟子正义观念的核心架构。这里对仁、义、礼关系的阐述，实际上揭示了正义同仁爱和制度之间的关系。仁爱是正义的根本原则，也是制度建构的内在根据和判断制度本身是否正当的价值标准。“尧舜之道，不以仁政，不能平治天下”；这种“平治”体现在制度设计上，就是一种“规矩准绳”以求“方圆平直”（《孟子·离娄上》）。公平和正当是制度设计的根本原则，也是正义的集中体现。孟子的正义思想还体现在他的“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》）的民本思想之中。孟子还有一个非常重要的思想，那就是把正义也就是善看做是与人直接同一的，只有行正义才是真正的人，不行正义无以为人。
《礼记·礼运》篇中对大同世界的描述，可以说是儒家正义观的最具代表性的阐述。孔子曰：“大道之行也，与三代之英，丘未之逮也，而有志焉。大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养；男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于己。力，恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作。故外户而不闭，是谓大同。”“大同”是儒家的理想社会。只有实现大同才能实现正义。儒家所要实现的正义就是：没有私有财产，天下公正无私；人与人之间讲信修睦，人人各尽其力为社会而劳动；弱势人群受到社会的照顾，不同群体各得其所；一切有劳动能力的人都有机会充分发挥自己的才能；没有特权和世袭制，担任公职的人员都由群众推选；社会秩序平安稳定。充满正义的社会该是一个多么美好的社会！
道家代表人物老子的正义观念，隐含在他的道法自然，清静无为的治国之道中。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”（《老子》）道的根本就是自然。只有让人自觉自愿地回到人与生俱来的本然状态才是正道，也是正义的根本。在老子看来，顺其自然，无为而治，符合正义的原则。“当然，无为而治的‘无为’，绝不是一无所为，什么都不做。无为而治的‘无为’是不妄为，不随意而为，不违道而为。相反，对于符合道的事情，则必须以有为为之。但所为为之，都应是出自事物自然，无为之为发自自然，顺乎自然；是自然而为，而不是人为而为。”[2]顺乎自然而为才符合正义的原则。小国寡民是老子的理想社会，也是正义社会的基本特征。在这样的社会里，才能使人民都能够“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”（《老子》）。庄子进一步发扬了道家的思想，主张天道无为，反对以治治天下，推崇以不治治之。庄子的正义观就是自由和平等。正如冯友兰所指出的：“可知庄学中之政治哲学，主张绝对自由，盖惟人皆有绝对的自由，乃可皆顺其自然之性而得幸福也。主张绝对自由者，必主张绝对平等……”[3]
墨子创立了墨家学派，其正义思想的核心是“兼爱”。“所谓‘兼爱’，就是要人们都视人如己、爱人如己，相亲相爱，不受等级地位和地方区域的限制。”[4]所以兼爱也就是博爱，广泛的爱。“兼爱”要求无差别的爱，也反映了墨子人人平等的思想。墨子指出：“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不傲贱，诈不欺愚。凡天下祸篡怨恨，可使毋起者，以相爱生也，是以仁者誉之”（《墨子·兼爱中》）。只有天下人皆相爱才能达到天下大治，“故天下兼相爱则治”（《墨子·兼爱上》）。“兼相爱”的目的是为了“交相利”。功利是墨家思想的根本。但墨子讲的功利是“国家百姓人民之利”，这是判断一切价值的标准。“凡事物必中国家百姓人民之利，方有价值。国家百姓人民之利，即是人民之‘富’与‘庶’。凡能使人民富庶之事物，皆为有用，否者皆为无益或有害；一切价值，皆依此估定。”[5]是否对国家百姓人民有利也是衡量正义与否的根本标准。基于此，墨子要求尊重下层民众的权利，认为“民有三患：饥者不得食，寒者不得衣，劳者不得息”（《墨子·非乐上》）。渴望统治者能够善待天下百姓，使万民“饥即食之，寒即衣之，疾病侍养之，死丧葬埋之”，并且给弱者以关照，“老而无妻子者，有所侍养以终其寿；幼弱孤童之无父母者，有所放依以长其身”（《墨子·兼爱下》）。重国家百姓人民之利、给弱者以关照，体现了墨子的民本情怀，这也是墨子正义观念的重要组成部分。
法家管子的正义观则以“法”为核心。他认为“法者，天下之至道也”，“仁义礼乐者，皆出于法”（《管子·任法》），这说明仁义礼乐都是以法为根据的。“尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法”（《管子·七法》）。法可以量长短，定曲直，法就是规矩，没有规矩不成方圆，没有法就不能规范人们的行为。“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”（《管子·任法》）。当然，法是根本。然而，管子还认为，国有四维，四维不张，国乃灭亡。“何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻”（《管子·牧民》）。“礼”要求严格遵守社会所规定的行为秩序，“义”是以“礼”为内容的行为准则。四维是从维护国家的整体利益出发，来对个体行为进行规范以稳定社会秩序。正因为法是天下的至道，四维最终皆以法为根据。君臣上下，贫富贵贱皆从法，天下才能达到大治。从这个意义上说，法是正义的根本。管子的正义观还体现在以人为本的思想中。他说：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危”（《管子·霸言》）。以人为本是国家强大和稳固的根本。以人为本“始于爱民”（《管子·小匡》）。“爱民无私曰德”（《管子·正》），爱民无私才符合正义的原则。爱民必须要察民情，知民意，顺民心，“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”（《管子·牧民》）。为政者只有顺应民心，才能民和政兴。顺民心就要“爱之、利之、益之、安之，四者，道之出”（《管子·枢言》）。给予人民爱、利、益和安定，这样才是顺应天道，符合正义的原则，天下也才能达到大治的状态。以人为本还要富民。“凡治国之道，必先富民，民富则易治也。民贫则难治也。奚以知其然也？民富，则安乡重家；安乡重家，则敬上畏罪；敬上畏罪，则易治也。民贫，则危乡轻家。危乡轻家，则敢陵上犯禁；陵上犯禁，则难治也。……是以善为国者，必民富先，然后治之（《管子·治国》）。人民拥有充足的生活资料，稳定的经济来源，才可能实现国家的“治”。以人为本还要兴公去私。“公道不违，则是私道不违者也”（《管子·君臣上》）。必须兴公道而非私情，举公益而去私利。兴公去私还要扶助弱者。“赐鳏寡，振孤独，贷无种，与无赋，所以劝弱民”（《管子·禁藏》）。这样才符合正义的原则。实际上，扶助弱者是先秦儒家、道家、墨家和法家共同的情怀，也是其正义观的重要组成部分。
在西方，正义观念最早源自古希腊。美国学者麦金泰尔曾作过考证：“自从荷马史诗第一次翻译成英文以来，荷马史诗中的‘dikē’这个词一直被译为‘正义’（justice）。无论是荷马本人，还是他所描绘的那些人，对‘dikē’的使用都预先假设了一个前提，即宇宙有一种单一的基本秩序，这一秩序既使自然有了一定的结构，也使社会有了一定的结构……要成为正义的（dikalos），就是要按照这一秩序来规导自己的形象和事务。”[6]所谓正义就是宇宙中永恒的秩序。
古希腊的先哲苏格拉底不仅提出了正义就是善的理念，而且进一步强调了守法就是正义。苏格拉底所谓的法主要是指公民一致制定的协议，它规定着应该做什么，不应该做什么，规范着人们的行为。[7]在苏格拉底看来，任何一种行为规范都有其价值取向。行为规范的根本价值取向就是正义。当然，政策也是一种行为规范，也要以正义为其根本的价值取向。这一思想对后来的思想家产生了很大的影响。柏拉图同苏格拉底一样，也把正义看做是社会行为规范追求的终极价值。他认为，一个善的国家应具备智慧、勇敢、自制和正义这四种美德，而正义则是最高层次的美德。一个国家的智慧主要体现在只有少数人才具有治理国家的知识，而勇敢则要通过受教育和培养的能够为国作战的卫士来体现，自制才能实现和谐，也就是多数人愿意接受少数人的正确统治。“无论是智慧、勇敢或自制的行为，都有做得是否合适，做得对不对的问题，这就是正义不正义的问题。”[8]柏拉图认为，所谓的正义就是行为的合适和正确，也就是正当，一切行为规范都应以此为最终的目标。柏拉图是古希腊最早用正当来诠释正义的思想家，这对人类的正义观产生了极为深远的影响。
亚里士多德比苏格拉底和柏拉图都前进了一大步，把正义同平等和公共利益联系起来。尽管他们都认为政策的根本价值取向就是善，也就是正义，但对正义的理解有所不同。苏格拉底认为守法就是正义，柏拉图认为正义就是合适和正确。亚里士多德虽然也把善，即正义作为政策的根本价值取向，但他强调正义就是平等、公正。他认为，正义要以公共利益为依归，指出“种种政体都应以公民的共同利益为着眼点”。[9]“亚里士多德把正义分为普遍正义和特殊正义，普遍正义要求全体成员的行为必须合乎良法，包括国家颁布的成文法和不成文的道德法典。特殊正义包括分配正义、矫正正义和交换正义三种。”[10]如果说普遍正义指向的主要是政治行为，那么特殊正义指向的主要就是经济活动。普遍正义从城邦来说就是对“至善”的追求，是一种同邪恶相对立的“完全的德性”。特殊正义作为分配正义、矫正正义和交换正义同公平、平等、均等相联系。分配正义涉及资源分配者和资源接受者之间的关系，因此正义即公平；矫正正义涉及不同交往者的相互关系，所以正义即平等；交换正义涉及平等主体之间交换物的价值，这里的正义即均等。亚里士多德的正义理论把正义同公共利益联系起来，进一步丰富了苏格拉底和柏拉图的正义理论，把正义观念又向前推进了一大步。
伊壁鸠鲁则把正义归结为契约关系。伊壁鸠鲁认为：“一般地说，公正对每个人都是一样的，因为它是相互交往中的一种互相利益。”在伊壁鸠鲁看来，正义是同利益联系在一起的，正义就是在相互交往中的相互利益。伊壁鸠鲁是契约论的最早提出者，因此他强调正义来源于人们的约定，“公正没有独立的存在，而是由相互约定而来，在任何地点，任何时间，只要有一个防范彼此伤害的约定，公正就成立了。”[11]所以，正义反映了人们之间的契约关系。
古罗马时期的思想家西塞罗以自然法为根据揭示了正义与权利的相关性。在他看来，自然法是源于自然的普遍的、至高无上的法，它体现了人类的理性和上帝的意志，是一切社会规范的依据，人类所制定的一切法律都是从自然法中产生出来的，只有依据自然法制定的法律才符合正义的原则。他指出：“法就是最高的理性，并且它固植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然之中。当这种最高的理性，在人类理智中稳固地和充分地发展了的时候，就是法。”[12]自然法是一种自然的权力，是理智的人们的精神和理性，是衡量正义与非正义的标准，也就是说是否正义只能由自然法来判定。在西塞罗看来正义与功利是统一在一起的，政策只有符合人民的利益才是正义的。法又是同权利联系在一起的，所以，正义与权利密切相关，它使每一个人都得到其应得的东西。
在欧洲的中世纪，由于受基督教的影响，人们把正义理念交给了上帝。基督教认为，正义只存在于天国之中，其核心理念就是上帝面前人人平等。世俗中的正义只能到天国中去寻找。基督教的博爱精神就是正义的根本体现。
西方近代以来的正义理念其根本主旨没有发生变化，反映的是资产阶级的价值观，但在不同时期关注点又有所不同。“资产阶级革命之前和革命之初的正义观侧重于对自由、平等、博爱的呼吁；资产阶级革命中后期的正义观侧重于对秩序和权威的建构；而革命之后特别是工业革命以后的正义观则侧重于对功利和效率的追求。”[13]西方现代最具代表性的正义理论，莫过于罗尔斯的公平理论、哈耶克的自由理论和诺奇科的权利理论。
罗尔斯正义理论的核心就是公平。罗尔斯首先充分肯定了正义对于制度的重要意义，他说：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”[14]在此基础上，他提出了非常著名的正义二原则，并作了如下陈述：“第一个原则：每一个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样来安排，使它们（1）被合理地期望适合于每一个人的利益；并且（2）依系于地位和职务向所有人开放。”[15]罗尔斯进一步解释道：“大致说来，公民的基本自由有政治上的自由（选举和被选举担任公职的权利）及言论和集会自由；良心的自由和思想的自由；个人的自由和保障个人财产的权利；依法不受任意逮捕和剥夺财产的自由，按照第一个原则，这些自由都要求一律平等，因为一个正义的社会中公民拥有同样的基本权利。第二个原则大致是用于收入和财富的分配，以及对那些利用权力、责任方面的不相等或权利链条上的差距的组织机构的设计。虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益，同时，权力地位和领导性职务也必须是所有人都能进入的。人们通过坚持地位开放而运用第二个原则，同时又在这一条件的约束下，来安排社会的和经济的不平等，以便使每个人都获益。”[16]罗尔斯认为，上述两个原则体现了更一般的正义观念那就是公平或平等，“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”[17]在罗尔斯看来，正义就是平等，正义就是公平。
哈耶克的正义理论强调的是绝对自由。哈耶克是在对“社会正义”或“分配正义”猛烈抨击基础上表达自己的正义理念的。他认为，强调社会正义或分配正义，必然摧毁自由，而自由是市场秩序的根本原则。哈耶克指出：“如果它（社会正义）只是使那些信奉它的人感到幸福，那么我们就会对它敬而远之，不去打扰它；但是，如果它变成了强制他人的借口，那么我们就必须与它做斗争。……就像大多数追求某种无法达到的目标的努力一样，追求‘社会正义’的努力也同样会产生极不可欲的后果；尤其需要指出的是，这种努力还趋于把传统道德价值赖以演化扩展的不可或缺的环境给摧毁掉；而这个不可或缺的环境便是自由。”[18]哈耶克认为，“社会正义”在经济上摧毁了自由市场秩序，政治上导致自由主义政治的丧失，也摧毁了法制。因此，他“认为自己有责任竭尽全力把人们从‘社会正义’这个梦魇的支配下解救出来，因为这个梦魇正把人们的善良情感变成一种摧毁自由文明一切价值的工具”[19]。尽管如此，哈耶克并不否认正义的存在，在他看来，“所谓正义，始终意味着某个人或某些人应当或不应当采取某种行动；而这种所谓的‘应当’，反过来又预设了对某些规则的承认：这些规则界定了一系列情势，而在这些情势中，某种特定的行为是被禁止的，或者是被要求采取的。”[20]因此实际上，正义同行为规则有关，正义可以等同于遵循正当的行为规则。“哈耶克的正义观念是在自生自发秩序——实质即自由市场秩序的框架中进行论述的，正义之为正义及正义的价值皆在于其对自由市场秩序的维护。而自由市场秩序要比任何一种由命令支配的‘组织’秩序更为可欲，因为只有自由市场秩序才能更好地维护个人自由。这是哈耶克正义观及其对‘分配正义’进行批判的基本前提。”[21]
诺奇克对罗尔斯的“作为公平的正义”理论提出了尖锐的批评，诺奇克认为，正义的核心是权利，而权利是神圣不可侵犯的。“诺奇克同其他自由主义理论家不同的地方在于，他不仅使权利成为自由主义的核心概念，赋予权利以至高无上的意义，而且把自由主义奠基在权利理论之上。诺奇克建立了一种以权利理论为基础的自由主义，并且使权利话语在当代政治哲学讨论中处于霸权地位。”[22]诺奇克指出：“个人拥有权利，而且有一些事情是任何人或任何群体都不能对他们做的（否则就会侵犯他们的权利）。这些权利是如此重要和广泛，以致他们提出了国家及其官员能够做什么的问题，如果有这类问题的话。个人权利为国家留下了多大的空间？”“我们关于国家的主要结论是：能够得到证明的是一种最低限度的国家（minimal state）。其功能仅限于保护人们免于暴力、偷窃、欺诈以及强制履行契约等；任何更多功能的国家都会侵犯人们的权利，都会强迫人们去做某些事情。从而也都无法得到证明，这种最低限度的国家既是令人鼓舞的，也是正确的。”[23]诺奇克认为，权利是在先的东西，是确定不移的东西，是已有明确归属的东西，也是高于一切的东西，无论是他人、群体或国家都不能加以侵犯。任何正义的命题都必须建立在权利的基础之上，都必须纳入权利的话语体系来讨论，否则就偏离了正义的根本。“诺奇克所坚决捍卫的权利是指个人所拥有的各种具体的权利，特别是指洛克所说的生命权、自由权和财产权。”“每一个人都毫无疑问地拥有这些权利。而且这些权利是神圣不可侵犯的。”[24]诺齐克实际上把正义建立在权利的基础上。
通过对中国古代和西方正义观，特别是西方现代主要正义理论的考察，可以一定程度上揭示正义概念的内涵。中国古代的正义思想有其自身的特点，它主要与爱、秩序、民本、平等、扶弱等观念联系在一起。所谓“爱”有儒家的仁爱，墨家的兼爱，法家的爱民等思想，爱既是一种伦理情感，也是一种政治情怀；“秩序”是通过制度和行为准则建立起来的一种稳定的社会状态。儒家的礼和义，老子的道法自然，管子的法之至道等，均为构建社会秩序提供了根本途径；“民本”有孟子的民重、墨子的民利、管子的爱民和富民等思想，它们都体现了以民为本的正义主张；对“平等”的追求是中国古代思想家共同的价值理念，而且往往都同辅助弱势群体联系在一起。在西方的正义思想中最突出地表现在守法、正当、公共利益、公平、自由、权利等方面。“守法”包括苏格拉底的协议、亚里士多德的良法、伊壁鸠鲁的契约、西塞罗的自然法等；“正当”，柏拉图的正当思想最具代表性。“公共利益”，有亚里士多德的公共利益、伊壁鸠鲁的相互利益和西塞罗的人民的利益等，揭示了正义同公共利益的关系。罗尔斯的“公平”正义、哈耶克的“自由”正义、诺齐克的“权利”正义，是现代西方比较有代表性的正义理论。古今中外思想家们的正义理论，为我们理解公共政策的正义取向提供了思路和依据。
2. 权利对权力的制约
为了实现公共政策的正义取向，最根本的就是要全面落实公民的权利，实现公民权利对国家权力的有效制约。这首先依赖于对公民权利的确认，当然，更依赖于保证公民权利对国家权力进行有效制约的制度设计。《中华人民共和国宪法》对中华人民共和国公民享有的权利作了明确的规定，并对公民权利如何制约国家权力进行了一系列的制度设计。
在这里权利表明一种资格，一种身份，“权利概念的要旨是‘资格’，说你对某事享有权利，就是说你被赋予某种资格。”[25]权利实质上是同利益联系在一起的，“权利背后支撑的是利益……它是权利的目的和价值所在。”[26]得到了国家法律认可的利益要求，就上升为法定的权利，也就获得了法律上的不可剥夺性，具有了神圣不可侵犯的意义。公民权利是公民在一个国家生存和发展的根据，也是其从事各种活动的资格所在。在法律面前，这一资格对任何人来说都是平等的。“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的，这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求是与此完全不同的；这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[27]权利平等是正义的根本体现，它已经成为人类文明的重要标志和根本价值。
探讨权利对权力的制约问题，还需要对权力作具体的分析。对于权力概念不同的学者给出了不同的定义。马克斯·韦伯把权力定义为“在社会交往中一个行为者把自己的意志强加在其他行为者之上的可能性”[28]。权力从本质上反映了社会交往中人与人之间的一种关系。丹尼斯·朗认为：“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”[29]。权力又是一种能力。无论把权力看做是一种力量、能力，还是把权力看做是一种关系，上述学者对权力概念的解释展现了一个基本事实，那就是权力只能产生在人与人之间，尽管这种人与人之间不能做简单的理解。它可能发生在个人与个人之间，也可能发生在个人与群体、群体与群体之间，但无论如何单独一个人无所谓权力。根据以上的分析是否可以得出这样的结论：权力是一定的社会结构中权力主体对权力客体的一种强制性支配与控制。它既是一种能力，也是一种力量。这种力量是人类社会所独有的一种特殊力量。权力一旦以国家为依托，就以公共权力的面貌展现在人们面前。“所谓公共权力就是基于特定的政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、控制政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。”[30]公共权力的中心是国家权力，其主体归根结底是社会公众。这为社会公众广泛参与公共权力的运作，提供了法理上的根据。之所以要通过广泛的公众参与来运作公共权力，主要是因为公共权力从它产生那一天起就内在地含有否定自身的因素。它本来是应实现公共利益的需要而产生的，但是，公共权力一经产生就有可能被异化，成为凌驾于公共利益之上的一种异己的力量。随着公共权力的异化，公共意志被某一个集团的意志所侵蚀，从而使权力成为维护特定集团利益的工具。恩格斯指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”[31]以国家为表现形式的公共权力是社会权力集中化的代表。国家本是以公共权力代表的面目出现的，但由于公共权力的异化，国家也就具有了双重属性。一方面它成为维护统治集团利益的一种权力，另一方面它又是公共权力的最高表现形式。但是，在以往的社会中，它的前一种属性被放大了，以至于遮蔽了后一种属性。不言而喻，国家是不同社会利益集团及其相互间利益矛盾冲突的产物。社会面对不同利益集团的矛盾冲突，需要形成一种权力，以此来调节由不同利益集团构成的社会关系，化解各种矛盾和冲突，为社会的稳定与发展建立良好的秩序。当这种权力不是以血缘为基础，而是以地缘为基础而形成时，就产生了国家。国家从它产生之日起，就在形式上作为超脱于各利益集团冲突和对立之外存在着的一种力量，获得了公共性的属性。可以说公共性是公共权力的本质属性。“权力是一种社会关系。任何主体只要能够运用它拥有的资源，对他人发生强制性的影响力、控制力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为，此即权力。”[32]权力实质上反映了一个主体对另一个主体所具有的支配能力。这种支配能力来自于被支配主体权利的让渡和支配主体对这种权利让渡作出的承诺。当然，如果支配主体不能兑现自己的承诺，被支配主体就会收回让渡的权利，形式可以是和平的，也可能是暴力的，这取决于支配主体是否愿意以和平的方式放弃这种支配。
国家权力的支配作用归根到底来自于公民权利的让渡。因此，公民权利是本体，而国家权力只不过是公民权利的派生物。国家权力的最高形式或最终支配力量就是国家主权，国家的一切其他权力都根源于此。在公民权利本体属性的基础上形成了主权在民的理念，这就从根本上规定了国家权力必须受制于公民权利。“国家权力来自、从属并服务于人民，其存在的全部意义就是实现和保障公民权利。”[33]“权力通常（不一定必然）也要求得到权力所及的共同体范围内的成员的认可或默认，从而具有合法的权威基础。”[34]国家权力只有真正保障公民权利才能得到公民的认可，也才具有合法性。
自我实现是权利的本质特征，也是权利所具有的内在冲动。权利是同利益联系在一起的，根源于人的需要。需要是人的行为的原动力，正是人的需要和满足需要的活动构成了权利来源和权利自我实现的内在动力。国家权力尽管根源于公民权利，但是国家权力一旦形成就具有了相对的独立性。这种相对独立性决定了，公民权利和国家权力两者从产生之日起就存在着矛盾。这种矛盾既表现为权利与权力的相互依存、相互渗透，也表现为权利与权力的相互否定、相互制约。为了解决两者之间的矛盾，公民和国家之间就要达成某种契约，以保证公民权利的实现。在国家权力处于强势的状态下，两者之间的矛盾更多地表现为国家权力对公民权利的侵蚀。为了保障公民权利，用公民权利来制约国家权力，现代政治中的不同国家都要制定宪法。“宪法是对社会制度进行合理安排的基本形式，是处理国家权力和个人权利关系问题的基本形式。其目的在于限制国家权力，确认和保障人权。”[35]“宪法是人民之间的契约”[36]，所要调整的基本关系就是国家权力和公民权利之间的关系。实际上宪法是国家的根本制度设计，其作用就在于维护公民权利和限制国家权力。宪法的核心就是以根本法的形式确定公民权利对国家权力制约的根据和方式，以维护和保障公民权利。宪法在公民权利和国家权力之间做出的根本的制度设计，就是用公民权利制约国家权力，用国家权力保障公民权利的制度。
3. 权利制约权力的根本制度设计
国家权力以公民权利为本源，是构建公民权利制约国家权力制度的内在根据。“人民是国家的主人，人民是一切国家权力的本源，国家权力行使的目的是为了人民的权利、利益和幸福。维护人的尊严、保障人的权利是国家的一项最基本的义务和责任。为实现这一宗旨，必须将国家权力的主权部分归属于人民，使人民掌握最高的、最终的政治权力”[37]。我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这是主权在民思想的充分体现，也是公民权利制约国家权力的最根本的制度设计。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。在中国，公民权利对国家权力的制约需要三个维度的制度设计，即以公民权利制约国家权力、以国家权力机关的权力制约行政权和司法权、以人民主权制约执政党的权力。
根据宪法的制度设计，不仅在国家机关的产生上体现了公民权利对国家权力的制约，而且在国家权力运行过程中也体现了公民权利对国家权力的制约。对于以公民权利制约国家权力，宪法中的相关制度设计主要包括两个方面，一是通过公民享有的选举权和被选举权制约国家权力；二是通过对国家机关和工作人员的监督制约国家权力。通过双重制约来保障公民应有的权利。为了保证公民权利对国家权力的制约，宪法还作出了用国家权力机关的权力制约行政权和司法权的制度设计。通过公民选举产生国家权力机关，这就意味着公民把自己管理国家的部分权力委托给国家权力机关，由它代为行使。国家权力机关在行使公民委托的权力时，主要从四个方面制约行政权和司法权：一是通过立法权制约行政权和司法权；二是通过产生和监督行政机关和司法机关制约行政权和司法权；三是通过选举和罢免相关机构的负责人制约行政权和司法权；四是通过明确国家权力机关同行政机关和司法机关的关系制约行政权和司法权。如果国家权力机关的权力能够真正落实，就能有效制约行政权和司法权。问题在于国家权力机关的权力落实遭到了行政权力扩张的影响，导致行政权凌驾于国家权力机关之上的现象时有发生。
以人民主权制约执政党的权力，这是中国特有的实现公民权利对国家权力制约不可缺少的制度设计。人民选择了中国共产党，这是人民行使权利的结果。中国共产党作为执政党历来主张人民的利益高于一切，并以代表最广大人民的根本利益为己任。人民主权是人民根本利益最高层次的体现。在人民主权面前任何权力都是有限的。执政党把自己置于人民的监督之下，是保证执政地位的前提。在中国，执政党一定意义上在行使国家的某种权力，既然如此，就应纳入国家的权力平衡机制之中，否则，就可能变成行使权力又不承担责任。行使国家权力又不受国家权力制约机制的约束，其结果可想而知。以人民主权制约执政党的权力，既符合宪法的根本原则，也符合执政党自身的根本原则。问题的关键在于，通过一种什么样的制度设计来实现这种制约。宪法规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，确定了中国基本的政党制度。同时规定各政党都必须遵守宪法和法律，都必须以宪法为根本的行动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。上述规定，对执政党当然也不例外。宪法设定的对公民权利的保障制度，公民权利对国家权力的制约制度，只要是在行使国家权力就要受这些制度的约束。唯有如此，才能使政党制度成为国家民主制度的基本构成要素。
宪法设计了国家的根本制度，为公民权利制约国家权力提供了法律保障。所谓制度，实质上是“在一定历史条件下形成的规范化、系统化、定型化的社会关系体系。”[38]它反映的是不同主体之间的权力关系。政治制度就是在一定的社会历史条件下形成的规范化、系统化、定型化的政治关系。在中国，根本政治制度所涉及的政治关系主要有，人民同人民代表大会的关系、人民代表大会同执政党的关系、人民代表大会同一府两院的关系、执政党同民主党派的关系、执政党同政府的关系，等等。这一切政治关系，从归根结底的意义上都可以归结为公民权利与国家权力的关系。宪法对国家根本政治制度的设计，实际上是对上述政治关系的反映。体制则是指“社会活动的组织体系和结构形式，包括特定社会活动的组织结构、权责划分、运行方式和管理规定等”[39]。政治体制作为政治活动的组织结构和管理形式，对政治制度的实现发挥着非常重要的作用。
自我实现是权利的本质特征，也是由权利关系所决定的制度的根本特性，但是制度的实现必须借助于体制来完成。制度和体制的关系，从一定意义上说，制度是内容，体制是形式。制度决定体制，并通过体制把自己变为现实，从而发挥自身的实质性作用。体制对制度又具有反作用，反过来对制度也会产生重大影响。一般说来，制度决定体制，有什么样的制度就要求有什么样的与之相适应的体制。但是，体制反过来也会影响制度，当体制与制度相适合的时候，对制度的实现和发展就会起积极的促进作用，当体制与制度不相适合时，就会对制度的实现和发展起消极的阻碍作用。政治制度和政治体制的关系也是如此。政治制度必然要通过一定的政治体制表现出来，也要通过一定的政治体制来实现自己。脱离了与之相适应的政治体制，政治制度的作用就不可能有效发挥出来。宪法对公民权利与国家权力关系的制度设计，要在现实的政治生活中有效发挥作用，必然要诉诸相应的政治体制，通过一定的政治体制为自己开辟道路。目前，从实际情况来看，现有的政治体制同宪法设计的根本政治制度，在某些方面存在不相适合的问题，因此阻碍了公民权利对国家权力制约机制的实现，或者说一定程度上使宪法的政治制度设计形式化了，无法有效地发挥其应有的作用。不仅如此，现有的政治体制同宪法的政治制度设计存在某些不相适合的方面，使宪法对公民权利应有的保护作用打了折扣，这是国家权力某种程度上侵犯公民权利现象发生的根本原因。
尽管改革开放30多年来，中国在政治体制改革方面也取得了一定的进展。实现了国家政权机关和领导人员有序更替；扩大了人民有序政治参与；完善了政治协商、民主监督、参政议政制度；初步建立了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制；形成了相对完善的法律体系；建立健全了权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力，等等。但是，中国现有的政治体制形成的带有转型期特点的组织结构、权力配置、运行方式和运作规范，相对于宪法所设计的政治制度对政治体制的要求来说，还存在着比较明显的不相适合的问题，相对于经济体制改革来说还明显滞后，迫切需要在改革现有的政治体制上取得实质性的突破。当然，政治体制改革并不是要改变宪法的根本制度设计，而是要改善制度的实现形式。
从组织结构来看，作为人民当家作主根本标志的人民代表大会是国家权力机关，应该居于整个国家组织结构的最高层次。执政党位居于组织结构的核心。这就有一个人大作为国家权力机关和执政党作为领导核心，在组织结构上如何体现的问题。通过合理的组织结构，理顺执政党和人民代表大会的关系，就成为实现人民主权的关键所在。实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，只是规定了理顺这一关系的原则，通过一种什么样的组织结构予以保障，还有待于进一步的探讨。在人民代表大会同政府的关系上，也存在着政府在某些问题上凌驾于人大之上的情况。人民代表大会权力的行使缺少强有力的组织结构上的保障。
从权力配置来看，权力在各主体之间的分布同各主体扮演的角色不匹配，不同主体内部的权力配置也存在着诸多的不合理。执政党自身的权力配置过于集中，党内民主还需进一步加强。各级党的领导机构和领导人员的产生实际上还是一个自上而下的过程，党员的民主权利并没有完全真正落实。人民代表大会的权力在执政党权力和政府行政权力的双重作用下相对虚化，有待于进一步提升和落实。政府的行政权力碎片化，这种现象在横向结构和纵向结构上均有表现。政府权力横向碎片化主要表现为政府各部门的权力在强化，整体权力在弱化。每一个部门都在膨胀自己的权力，而每一个部门又都不愿意承担应该承担的责任。部门权力的膨胀和责任的收缩，不仅损害了政府的形象，而且弱化了政府的整体权力。政府权力纵向碎片化问题更为严重。中央政府和地方政府以及基层组织，在权力配置上出现了某种程度的断裂，使权力不能实现纵向上的有效衔接。中央政府的政策在实施过程中遇到了各种各样的阻力。在权力配置上所存在的问题，最终导致了公民政治权利某种程度的形式化。
从运行方式来看，公民政治权利的相对形式化，首先表现在公民选举权和被选举权还没有真正落实，人大代表的选举存在着形式主义的问题。人大代表候选人不同选民见面，选民不知道候选人的政策主张，也不知道选出来的代表能否代表选民的利益，是否有能力参政议政，这导致了公民在人大代表选举上的政治冷漠。人大代表中各种官员尤其是党政官员所占比重过高。人大要选举和任命政府官员，要对政府工作进行监督，一个人既是人大代表，又是政府官员，这个选举和任命如何进行，对政府如何进行监督？人大代表中文体明星所占比重过高，有些文体明星缺少参政议政的能力，根本不能很好地履行代表职责。这样的代表又有什么意义？人大代表中“有钱人”所占比重过高，由于有些人素质低下，不要说代表人民参政议政，某些人的所作所为实际在败坏人大代表的形象。人大代表中一线的工人、农民和知识分子所占比重过少，在利益主体多元化的今天，他们的利益不能只寄希望于“被代表”。值得庆幸的是人大已经做出决定，要按人口比例分配代表名额和降低官员在人大代表中所占的比例，但是力度远远不够。各级人民代表大会对国家和地方政府官员的选举和任命也存在着形式化的问题。公民的知情权、决策权、监督权、罢免权，在实际落实过程中存在着很多问题。
从运作规范来看，由于组织结构和权力配置上存在的问题，很多制度性规范形同虚设，非制度性规范甚至“潜规则”大行其道。从一定意义上说，潜规则就是没有明文规定而是约定成俗的，或者说是人们私下认可的实际起作用的规则。某些人凭借这种私下里起作用的潜规则，谋取正式制度所无法提供的不正当利益。这种在实际上得到遵从的规范，背离了正式的制度规范，损害了制度性规范所维护的正当权益。由于潜规则的作用，宪法所设计的正式制度在转化为现实的过程中遇到了各种阻力。潜规则不断地挑战着社会的各种底线，从而使已经形成的制度形式化。正是由于公民选举权和被选权的某种虚化，人大对政府官员的选举和任命的形式化，催生了官场的潜规则，权钱交易，买官卖官，这是一切腐败现象的总根源。也正是吏治的腐败导致诸多领域的规则失范，底线失守。当人们利用潜规则进行私下交易的时候，实际上就结成了一个对抗正式制度的地下联盟。正是借助于各种地下联盟，使得潜规则获取了长期的，甚至稳定的对抗正式制度的能力。某些正式制度的形式化和非正式规则中大量潜规则的显性化，已经成为我国政治体制上一个突出的特点。
4. 权利对权力的制约与政治体制改革
政治体制上的种种弊端，无论是组织结构、权力配置方面存在的问题，还是运行方式和运作规范方面存在的问题，已经严重地影响了公民权利对国家权力的制约，阻碍了宪法规定的根本制度的有效运行，改革已成当务之急。政治体制的直接决定因素是政治制度，归根结底又必须同经济体制相适应。现有的政治体制不仅与我国的政治制度存在着不相适合的问题，而且与市场经济体制也存在不相适应的问题。这种制度和体制以及体制和体制的矛盾，成为推动政治体制改革的直接力量。当然，政治体制改革不是要改变社会的性质，也不是要改变宪法的根本制度设计，而是要通过优化政治体制来完善社会主义的政治制度，实现宪法设计的根本制度。制度决定体制并不是僵死的线性关系，实际上制度和体制的关系是非常丰富的。同一制度可以通过多种体制表现出来，也可以通过多种体制来实现自己；同一体制也可以表现不同的制度，为实现不同的制度服务。制度是活跃的，而体制是相对稳定的。当作为体制的形式与作为制度的内容基本不适合时，就需要打破原有的体制，代之以适合制度发展要求的新体制。制度和体制就是从基本适合到基本不适合，再到新的基本适合的发展过程。民主作为制度，无法摆脱意识形态的纠缠，可以冠以社会主义民主制度和资本主义民主制度，然而，现代民主的很多形式作为体制，可以为不同的制度服务。
要通过政治体制改革真正实现公民权利对国家权力的有效制约，无论是通过公民享有的选举权和被选举权制约国家权力，通过公民对国家机关和工作人员的监督制约国家权力，还是以国家权力机关的权力制约行政权和司法权，以人民主权制约执政党的权力，其根本问题就是真正实现人民主权，把国家的一切权力真正归属于人民。公民实际享有的选举权和被选举权构成了人民主权的核心内容。政治体制改革的首要任务就是要通过构建一种政治体制，真正落实公民的选举权和被选举权，这是克服政治体制种种弊端的关键所在，也是实现公民权利对国家权力有效制约的根本保证。
“选举权是与人民主权联系最密切的权利，选举权直接来自于人民主权。”[40]选举权和被选举权是宪法赋予公民的最基本的权利。公民真正享有的选举权和被选举权是国家一切权力属于人民的根本体现。原因就在于选举权与“国家权力也息息相关，选举权直接产生出国家权力的载体——国家机关。”[41]选举权和被选举权能否真正落实，而不是形式上的“被落实”，就成为公民权利自我实现的关键。当然，选举权又同监督权和罢免权联系在一起，没有监督权和罢免权的有效行使，选举权是不完整的。在中国，公民的选举权和被选举权主要通过选举和参选、监督和罢免人大代表等活动表现出来。如果这一与人民主权联系最密切的权利不能有效发挥作用，必然导致公民权利和国家权力之间失去平衡，也就不可避免地发生权力侵害权利的现象。
要真正落实公民的选举权和被选举权，就必须在各类选举中全方位、大力度地引入竞争机制。在人民代表的选举中引入竞争机制，人大代表候选人的提名和确定必须依据选举法的规定操作，选举中实行高比例的差额选举，候选人同选民直接面对面阐述自己的政策主张，阐述如何代表选民行使权利。使人民真正独立自主地，不受任何干扰地选出自己信任的、能够真正代表自己的人大代表。要真正落实公民的被选举权，使每一个公民都能在平等的基础上展开竞争。在人民代表大会的各类选举中，包括国家首脑和最高行政负责人等选举在内；执政党的各类选举中，从最基层的选举直到最高层的选举；政协委员和各级各类政府官员的产生中，都要引入竞争机制。当然，竞争机制的引入应该是真正的而不是形式的。引入竞争机制最主要的形式，就是全部实行真正意义上的高比例差额选举。
要真正落实公民的权利，必须真正实行有限政治、票决政治、阳光政治和法治政治，把权力关进制度的笼子里。有限政治表明在任何情况下都不能出现不受制约的权力，一切政治实体的权力都应该是有限的，当然包括执政党的权力在内。这就需要进一步完善党内民主和人民民主对执政党上层及各级领导机关的权力进行有效制约。真正实行票决政治是完善党内民主和人民民主的重要途径。在中国执政党的领导最关键的是组织领导和政治领导。组织领导的主要表现，一是在政府的各级机关、各个部门都设有党的委员会，党的负责人是实际上的“一把手”；二是掌握着政府各级机关、各个部门负责人选的推荐权，事实上掌握着他们升迁任免的决定权。政治领导主要表现为党的各级领导机关掌握着重大决策的建议权，事实上掌握着实际的决策权。既然如此，问题的关键就是在各级党的负责人的升迁任免和重大决策上真正实行票决制，全面落实党员的民主权利。在各级党的领导机关的选举中全面实行结构性票决制，即全体党员投票、同级党委投票和上级党委投票相结合，并按不同权重得出投票结果。根据投票结果差额确定候选人，再提交党的会议上投票表决，通过差额选举选出各级党的机关负责人。党的领导机关在行使对各级政府机关负责人选推荐权时，也必须通过相应的投票程序实行差额推荐，而且要不断扩大差额的比例。没有差额就没有竞争，没有竞争的选举不是真正意义的选举，必然沦为形式。实行阳光政治是有效制约权力的前提。这就需要在涉及权力的一切领域和权力的实际运行中全部实行公开化，不断增强透明度。实行阳光政治是有效实行票决政治的前提。只有实行阳光政治，人民在行使权力过程中才能知道孰优孰劣；只有实行阳光政治，才便于人民监督。例如，目前在人选的推荐上虽然也通过投票的形式进行民意测验，但投票的结果是不公开的，这种方式存在重大缺陷。法治政治就是执政党领导人民制定宪法和法律，执政党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织和个人不能凌驾于宪法和法律之上，一旦出现违反宪法和法律的行为，人民有权对其追究法律责任，直至追究最高领导人的责任，维护宪法和法律的绝对权威，真正实现人民主权对执政党权力的有效制约。这就需要有一个机构对各种违宪行为和违法行为进行司法审查，否则，追究法律责任就成为一句空话。
构建真正意义上的平等竞争的政治体制，实行有限政治、票决政治、阳光政治和法治政治，不仅与宪法设计的根本政治制度相适合，而且同我国的市场经济体制也相适应。尽管政治体制要同政治制度相适合，然而，政治体制归根结底又是由经济体制决定的。有什么样的经济体制就要求有什么样的与之相适应的政治体制。市场经济应该是平等经济、竞争经济、契约经济、权利经济、多元经济、均衡经济。它所要求的也必然是以平等、竞争、契约、权利、多元、均衡为特征的政治体制。市场经济解构了传统的以政治为中心的社会，打破了国家通过高度集中的权力垄断资源分配，以对全社会实行严格控制的桎梏。平等竞争构成了市场经济体制的本质特征。市场经济等价交换的原则决定了从事经济活动的各主体之间的平等关系，离开了这种平等关系，市场经济就不可能正常运行。市场经济在资源配上的调节机制，是一种通过内在竞争的自我调节机制。竞争是市场经济的必然产物，也是市场经济有效运行的根本前提。市场经济决定了市场主体的多元化，不同市场主体之间通过契约建立彼此的经济关系。而这一切又都以市场主体拥有的不可剥夺的权利为基础。社会也正是在市场的这种平等竞争中实现了经济发展的均衡。
“市场经济的非政治性特征要求在政治权力领域和非政治权力领域之间划定一个制度性的界限，以保障个人权利不受侵犯和市场经济的良性运行。而宪政是最根本的制度保障和最为有效的途径”。[42]正是由于市场经济的上述属性，要求必须真正实行宪法所作出的制度设计，构建与市场经济体制相适应的政治体制。平等竞争可以说是这一政治体制的核心特征。只有建立起真正意义上的平等竞争的政治体制，才能够实现公民权利对国家权力的有效制约，把宪法的根本制度设计变为现实。
当然，政治体制改革的最终动力还是来自于权利自我实现的冲动。权利的自我实现是制度发展的直接动力，也是推动体制变迁的原动力。从具体的运行机制来看，权利的自我实现是从追求经济利益开始的，不同权利主体的经济关系构成了社会的经济制度。改革开放以来，市场经济体制的建立和逐步完善，在为经济制度的实现开辟道路的同时，也带来了利益主体的多元化，使社会领域中不同主体的关系也复杂化了。随着政府、市场和社会分野的逐渐明晰，公民权利和国家权力的关系也越来越复杂。尽管政府的力量很强大，但市场的力量和社会的力量也不可低估。在市场经济体制的推动下，在社会不同权利主体追求权利实现所形成的张力的作用下，精英群体也开始结构化，各种因素交织在一起，形成一种合力，对现存的体制发起冲击。由于体制本身的惰性，如果对这种冲击不能积极回应，就会导致体制的合法性危机，体制变迁的关节点也就到来了。政治体制的变迁往往是从原有的运作规范逐渐失灵开始的。潜规则的大行其道为规范失灵作了最好的注解。运作规范的失灵必然引起运行方式的改变，从而提出重新配置权力的要求。权力配置的调整，最终必然导致组织结构的转型，由此带来整个政治体制的变迁。顺应这种变迁，推动政治体制改革，是为明智之举，固守原有的政治体制，阻碍变迁，改变的仅仅是体制变迁的形式和进程，而无法改变体制变迁的趋势和结果。
构建一个同市场经济体制相适应的，能够保证实现公民权利对国家权力，包括执政党的权力有效制约的政治体制，才能保证在公共政策制定中坚持社会正义的价值取向，在公共政策的执行中实现社会正义的价值取向。
[1] 参见〔英〕洛克：《政府论》下篇，瞿菊农等译，商务印书馆1986年版，第84—86页。
[2] 郑红峰：《中国哲学史》，北京燕山出版社2011年版，第17页。
[3] 冯友兰：《中国哲学史》，华东师范大学出版社2011年版，第135页。
[4] 王焕镳：《墨子校释》，浙江文艺出版社1984年版，第104页。
[5] 冯友兰：《中国哲学史》，华东师范大学出版社2011年版，第57页。
[6] 〔美〕A·麦金泰尔：《谁之正义？何种合理性？》，当代中国出版社1996年版，第19页。
[7] 汪子嵩等：《希腊哲学史》第2卷，人民出版社1997年版，第479页。
[8] 同上书，第777页。
[9] 〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，颜一等译，中国人民大学出版社2003年版，第84页。
[10] 李海青：《公民、权力与正义：政治学基础范畴研究》，知识产权出版社2011年版，第125页。
[11] 《古希腊罗马哲学》，商务印书馆1982年版，第347页。
[12] 〔古罗马〕西塞罗：《法律篇》，《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1982年版，第64页。
[13] 沈晓阳：《西方正义观念的历史演变及其启示》，《杭州师范学院学报》2003年第3期。
[14] 〔美〕罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。
[15] 同上书，第60—61页。
[16] 〔美〕罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第61页。
[17] 同上书，第62页。
[18] 〔英〕哈耶克：《法律、立法与自由》（第2卷），邓正来译，中国大百科全书出版社2000年版，第123—124页。
[19] 同上书，第2页。
[20] 邓正来：《哈耶克读本》，北京大学出版社2010年版.第308页。
[21] 王作印：《关于哈耶克正义观的再审视》，《商丘师范学院学报》，2010年第8期。
[22] 〔美〕诺奇克：《无政府、国家和乌托邦》（译者前言），姚大志译，中国社会科学出版社2008年版，第2页。
[23] 〔美〕诺奇克：《无政府、国家和乌托邦》，姚大志译，中国社会科学出版社2008年版，第1页。
[24] 姚大志：《何谓正义：当代西方政治哲学研究》，人民出版社2007年版，第78页。
[25] 〔英〕米尔恩：《人权哲学》，王先恒等译，东方出版社1991年版，第165页。
[26] 郭道辉：《社会权利与公民社会》，译林出版社2009年版，第18页。
[27] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444页。
[28] 《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第595页。
[29] 〔美〕丹尼斯·朗：《权力论》，郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第3页。
[30] 宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第246页。
[31] 《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995版，第116页。
[32] 郭道辉：《社会权利与公民社会》，译林出版社2009年版，第4页。
[33] 陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第304页。
[34] 郭道晖：《社会权利与公民社会》，译林出版社2009年版，第4页。
[35] 陈家刚：《协商民主与当代中国政治》，中国人民大学出版社2009年版，第275页。
[36] 马岭：《宪法权利解读》，中国人民公安大学出版社2010版，第45页。
[37] 邹平学：《国家权力分配原理论纲》，法律教育网（http//www.chinalawedu.com），2007年5月17日。
[38] 赵理文：《制度、体制、机制的划分及其对改革开放的方法论意义》，《中共中央党校学报》2009年第5期。
[39] 赵理文：《制度、体制、机制的划分及其对改革开放的方法论意义》，《中共中央党校学报》2009年第5期。
[40] 马岭：《宪法权利解读》，中国人民公安大学出版社2010版，第208页。
[41] 同上书，第220页。
[42] 杨仁忠：《公共领域》，人民出版社2009年版，第113页。