三、公共利益的实现与关照弱势群体
坚持公共政策的正义取向，实现公共利益，最切实的问题就是要加大力度改善民生，这也是公共政策的核心任务。通常民生问题更集中地反映在弱势群体身上，因为弱势群体是在资源分配上处于不利地位的群体。弱势群体形成的原因是复杂的。公共政策是通过对公共资源的权威性分配来调整社会利益关系的工具，在维护社会正义方面发挥着极为重要的作用。树立公共政策社会正义的核心价值理念，构建关照弱势群体的公共政策运行机制是改善民生，实现公共利益的重要前提。扶助弱势群体历来是实现社会正义的一条重要原则。
1. 民生问题与弱势群体
民生问题始终是社会发展的基本动力，改善民生也是社会发展的根本目的。民生问题凸显，更多地集中在社会上的弱势群体身上。何谓弱势群体？“国际社会和社会政策界从是否丧失具有市场竞争的人力资本，是否难于融入人所处地域的社会生活，是否难于与其他群体共享公平权利，是否远离社会权力中心和社会对不同群体的既定评价角度来定义弱势群体。”[1]实际上所谓弱势群体，主要是指社会地位低，生活状况差的群体。由于社会财富的不均衡分布，使一部分占有社会财富较少的人沦为弱势群体，民生问题也在这部分人身上更为突出的表现出来了，从而拷问社会正义。公共政策是对公共资源进行权威性分配的工具，对实现社会正义肩负着不可替代的责任。在改善民生的过程中，弱势群体应该成为公共政策格外关照的对象。如果公共政策能够做好弱势群体这篇大文章，解决民生问题上的突出矛盾就指日可待了。
民生问题，简言之，就是民众的生活问题，它直接关系到民众的生存和发展。民众的衣食住行问题是最基本的民生问题，此外，文化、教育、医疗、就业、社会保障等问题，也都是重要的民生问题。民生问题历来是政府关注的重点，而且越来越引起了政府的重视。随着改革的深入，一些深层次的矛盾逐渐显露出来，反映在民生问题上，更容易引起人们的关注。当前，民生问题主要集中在：城市居民住房价格上涨过快、教育费用居高不下、医疗卫生问题多多，明显地加重了民众的负担；就业形势严峻，直接关系到劳动者能否有一个稳定的生活来源；社会保障体系不完善，使人们对不确定性风险还不能有效化解；农民收入增长缓慢，农村居民生活状态不容乐观，“三农”问题仍很突出。民生问题向来就是一个国家和社会发展的根本问题。民生状况能否得到改善，也是衡量国家和社会发展的关键因素。民生问题解决得好不好直接拷问政府的价值取向和治理能力。如果民生问题越积越多，一个政权的合法性就要受到威胁。因此，一个有作为的政府总是把民生问题摆在极其重要的位置上。然而民生问题是发展中出现的问题，当然也要靠发展来解决。但仅仅做大“蛋糕”还是不够的，还必须要分好“蛋糕”。而且在收入差距越拉越大，甚至出现两极分化的情况下，分好“蛋糕”的任务更为迫切，也更有意义。
民生问题的凸显与社会分化直接相关。伴随着社会分化的加剧把一部分人提升为强势群体，同时也使一部分人沦为弱势群体。强势群体和弱势群体的划分，主要是用来分析现代社会经济利益和社会权利分配不公平，社会结构不协调、不合理的问题。
强势群体通常是指占有社会资源多，并具有能够赢得更多经济、政治和社会机会的能力，对社会影响大的群体。有人认为，强势群体主要是由经济精英、政治精英和文化精英构成的，这一定意义上反映了强势群体的构成成分。市场竞争，优胜劣汰，资源重组，加快了社会分化的速度，使一部分人以胜利者的姿态进入强势群体的行列。他们或是拥有较多的经济财富，或是拥有更大的政治权力，或是拥有丰富的文化资源。具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要影响。由于他们占有的社会资源比较多，使他们在社会政治生活中有了更多的话语权，在一定程度上可以左右政府的某些政策。由于他们更多地受到社会的青睐，民生问题的凸显对于强势群体来说较少波及。他们不会为子女的教育经费问题而烦恼，不会因为医疗问题而伤脑筋，更不会由于房价高而望房兴叹，就业和社会保障对他们来讲早已不是问题。他们面对的更多的是如何锦上添花。当然，改善民生并不是要把强势群体排除在外，只不过他们不是需要特别关照的对象。
民生问题最突出的反映在弱势群体身上，弱势群体的生活状况是民生问题凸显的主要原因。弱势群体往往是由于处在自然、经济、政治、社会和文化等方面的不利状态，因此，难以正常化解社会问题造成的压力而陷入困境，处于不利的社会地位。创造和积聚财富能力弱，就业竞争能力、基本生活能力差，实际社会权利相对缺失，生存能力和抗风险能力不足，成为公认的弱势群体的重要特征。他们的弱势表现在方方面面，在社会竞争中处于弱势，由于种种原因导致自身的竞争能力不足，在社会竞争中处于劣势，无法与强势群体相抗衡；在社会资源的分配方面处于弱势，占有的社会资源少，实际收入低，个人及家庭生活达不到社会认可的基本标准；他们在公平公正方面处于弱势，在自己正当权利与利益的追求过程中处于不利地位，正当权利可能被侵犯，利益追求得不到应有的满足；他们在政治生活中处于弱势，缺少社会政治生活中的话语权，因此不得不退出主流社会，在通常情况下对社会的影响有限。民生问题对他们来讲才切切实实地感受到了。在日益攀升的房价面前只能望房兴叹，想拥有一套自己的相对来说比较理想的住房似乎成为天方夜谭。昂贵的医疗费用，或者把他们拒之医院的大门外，或者使他们从温饱甚至小康重新陷入贫困。就业问题没有保障，使他们失去了职业安全感。社会保障的缺位，使问题更加突出。在教育方面，由于教育资源的差异分布，因无法享受公平的教育而影响了素质的提高，在竞争一开始就输在了起跑线上，要改变自己的命运也变得那样的不容易。改善他们的民生状况，需要国家和社会力量给予帮助或支持，也就是说，他们已成为需要他人帮助、支持、甚至是救助的群体。改善民生对于他们来讲，要求最为迫切。政府要改善民生就必须更多地关注弱势群体。
2. 弱势群体成因的解读
关于弱势群体形成的原因可以从多方面来讨论。一部分人之所以沦为弱势群体，可能是自然的、历史的、经济的、政治的、文化的、社会的和个人的等各种因素造成的，可能是在其中某一种因素作用下导致的，也可能是几个因素共同起作用的结果。要搞清楚弱势群体之所以成为弱势群体的真正原因，必须彻底摒弃那种把弱势群体产生的原因归结为“素质低下”或者“懒惰”的荒唐逻辑。马克思早已对这种观点进行过非常深刻的批判。如果说是素质问题，是什么原因导致他们不能接受良好的教育，以提高自身的素质。如果说是懒惰，有些农民工一天努力工作十几个小时，可这种辛劳还是无法改变其弱势群体的地位。用个人的天赋不好、努力不够和运气不佳来解释弱势群体的成因是一件可笑的事情。我们不去全面分析弱势群体的成因，只是从公共政策视角对弱势群体形成的原因进行初步解读。
社会转型，从农业文明向工业文明，乃至像一部分学者所说的向后工业文明的演进，迅速提升了人们生活的质量，为社会的经济生活、政治生活和文化生活带来了前所未有的大发展。现代文明的演进总是与制度性的变迁相伴随。中国正在由农业社会向工业社会乃至后工业社会转型，而且转型的速度前所未有。制度的更迭导致社会结构的重组。弱势群体总体上来说是现代文明演进过程中制度性因素的牺牲品。
当然，中国社会弱势群体的形成与长期以来城乡二元结构的格局不无关系，甚至可以说关系重大。在城乡二元结构的制约下，农民遭到某种剥夺而又无力摆脱窘境。农民在经济权利、政治权利、教育权利、劳动就业以及社会保障权利等方面与城市居民相比的不平等待遇，使之生存状态的改善不仅相对缓慢，而且其中一部分群体生存状态甚至在恶化。城乡二元结构为不同阶层的流动挖了一个鸿沟，形成代际自我复制陷阱，导致社会阶层固化。机会的不公平造就了农民中的庞大的弱势群体。尽管改革开放以来，农民的生存状况有了相当大的改观，特别是近年来，一系列的惠农政策所带来的变化更不可同日而语。但是，这并没有从根本上消除城乡二元结构的影响。
一部分人沦为弱势群体当然原因非常复杂，但一个重要的原因就是来自体制上的不公平。这种不公平导致机会不均等。一部分弱势群体是中国在从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，社会层级结构迅速嬗变而产生的特殊社会群体。弱势群体的民生问题总是与强势群体财富的积累相伴随，而这一过程又是与一系列市场化的过程相勾连。改革开放之初，生活资料的市场化造就了万元户。如果说这些先富起来的群体主要还是靠抢占市场先机，通过辛勤劳动致富的话，那么后来的情况可能就大不相同了。在生产资料市场化的过程中，由于开始实行的生产资料价格的双轨制，使一部分人利用某种特权，游走于计划和市场之间，计划价格购买，市场价格卖出，甚至坑蒙拐骗无所不用其极，以“倒爷”的身份变成了拥有百万甚至千万资产的富翁。股票市场的开放又迅速累加了一部分人的资产。房地产的市场化更是向人们显现了一夜暴富的神话。迅速高企的房价疯狂地掠夺社会公众的财富，一部分开发商靠四处行贿，一路绿灯聚敛不义之财；一部分官员靠受贿迅速跻身富豪行列。在社会财富迅速向少数人集中的同时，另一方面也积累着弱势群体的民生问题。然而，市场不存在对错的问题，市场本身就是一把“双刃剑”。市场呼唤公平，市场又无情地抛弃了公平。更是由于政治权力对经济的过分干预，又加剧了这种不公平。市场缺陷和政府缺陷的叠加把一部分人投入弱势群体的行列。
文明的演进、制度的变迁、体制的转轨，既隐含着历史的必然，也展示着人类的种种选择行为。而人类的任何选择行为都必然是一种代价性选择，即使是依据必然性做出的选择也概莫能外。文明演进、制度变迁、体制转轨，应该是人类社会发展的重要标志，必然以其特有的方式推动着人类社会向更高的形态迈进。与此相伴随，由于种种因素的影响，总是会带来某种负效应。弱势群体的弱势地位就是这种负效应的典型表现。文明演进，尤其是制度变迁和体制转轨都是要支付成本的，在正常的情况下，在某些方面付出代价的群体会通过制度的自我调节，从其他方面获得相应的补偿。然而由于制度的扭曲，使一部分群体成为代价性群体，而又得不到相应的补偿，进而沦为弱势群体。公共政策作为社会利益关系的调节器，本应发挥弱化这一过程中负效应的功能，可是，民生问题的凸显昭示了公共政策在这方面的作用发挥得不理想。有时因为公共政策取向、公共政策内容和公共政策过程等方面存在的问题，对上述因素造成的负效应没有有效地加以抑制。因此，公共政策必须承担由此产生的种种后果，并以其特有的方式改变现存的这种状况。
改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。改革开放以来，为了加快经济的发展，中国的公共政策选择了效率优先、兼顾公平的价值取向。鼓励一部分人先富起来的公共政策，调动了人们的积极性，使经济发展取得了一定的成就。按照社会主义本质的要求，鼓励一部分人先富的目的是以先富带后富，实现共同富裕，从而体现社会主义制度的优越性。然而，问题在于一部分人在充分享受了公共政策的优惠而富起来之后，并没有很好地带动大家共同富裕。相反，人们之间的差距越来越大。某些倾斜的公共政策导致了不同地区、不同行业和不同群体之间的不公平。弱势群体成为改革成本的主要承担者，因而最先也最强烈地感受到所付出的代价。由全体社会成员共同承担改革的代价，共同分享改革的成果，应该是理所当然的事情，但事实上，弱势群体比强势群体付出得更多。当前所遇到的问题，实质是改革处在攻坚阶段面临的深层次矛盾的一种反应。正视存在的问题是为了解决这些问题，也是为了更好地把改革推向深入。如果就此止步，只能使问题越来越严重。本来弱势群体承受能力就很低，然而，他们受风险的冲击却最大，事实就是这样的不公平。因此，对弱势群体的权利给予更多的关照，解决他们的民生问题是公共政策不可推卸的职责。有效地运用公共政策尽快地改变弱势群体的生活状况，从而加快改善民生的步伐。这也正是在公共政策的价值取向上，把提高效率同促进社会公平结合起来，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平的意义所在。
任何公共政策，即使是正确的公共政策也是正效应和负效应的统一，也就是说，一项公共政策依据一定的价值判断，在发挥积极作用的同时都有其消极作用，对这一点必须保持清醒的头脑。然而，在我们实行某些公共政策的时候，对其本身的负效应认识不够充分，甚至知之甚少，没有事先准备好防范措施，以把负效应减少到最低限度，或者通过强化公共政策体系的整体效应弱化单项政策的负效应。在公共政策负效应的影响下，使弱势群体面临的民生问题没有得到很好的解决。
当然，公共政策上存在的问题归根结底来源于公共政策体制的不完善。公共政策体制上的不完善，可以从多方面进行分析。体现在弱势群体身上的公共政策利益表达机制的缺陷、公共政策回应机制的缺陷和公共政策纠错机制的缺陷，也许能够揭示弱势群体之所以成为弱势群体，而且被进一步弱化的原因。公共政策利益表达机制上的缺陷，导致弱势群体缺少正常的表达渠道，即使是已有的表达渠道也不能有效地发挥作用。民生问题与公共政策制定过程中各种社会群体的利益表达机制直接相关。在公共政策制定过程中，如果弱势群体缺乏正常的利益表达机制，其声音就会越来越微弱，甚至丧失话语权。他们的利益受损以后又找不到正常的表达方式，使公共政策无法通过损益补偿机制对受损的利益给以合理的补偿。公共政策回应机制上的缺陷，导致对弱势群体本来就被弱化了的利益诉求缺少及时的回应。由于弱势群体对政策的影响力弱，公共政策对弱势群体的关注不到位，直至弱势群体的民生问题越积越多，到了不解决就会影响社会的稳定，甚至威胁到了政府的合法性的时候，才做出已经迟到了的回应，势必增加解决问题的难度。更有甚者，如果一种公共政策体制的运行已经到了这样一种状态，依靠最高领导人的指示或者批示来启动回应机制的话，这还能够称得上是一种合理的公共政策体制吗？公共政策纠错机制的缺失，使公共政策已经出现失误的情况下不能够有效地加以纠正。中国目前民生问题之所以成为各方关注的焦点，与公共政策运行系统中缺乏系统的纠错功能不无关系。弱势群体的利益诉求无从上达，即使上达了也不能作出回应，利益受损得不到相应补偿，公共政策主体似乎对弱势群体不承担利益责任。公共政策与弱势群体的利益诉求相分离，与此相对应的强势群体的利益诉求却更多地得到公共政策的眷顾。公共政策对各阶层的价值分配失衡，其结果只能是强势群体更强，弱势群体更弱。当然，这不能仅仅归结为公共政策的价值偏好上，更多地应该从体制和机制上寻找原因。
由于强势群体手中掌握的资源使他们具有了较强的社会能量，他们可以一定程度上左右政府的公共政策。他们或是通过“俘获”政府的某些部门和政府的某些官员，同他们形成利益共同体，或是通过某种手段使某些传媒成为自己手中的工具，为其制造舆论，或是通过收买某些有一定话语权的所谓专家，为其做学理上的论证。以上各种因素扭结在一起，形成了以强势群体为核心的政策网络，肆无忌惮地瓜分社会资源。由上述因素所形成的政策网络是一种有限开放的网络，弱势群体被排斥在这一政策网络之外，一定程度上被剥夺了公共政策运行过程中的话语权，堵塞了弱势群体改变自身命运的通道。因此，弱势群体要改变自己的命运，就必须在公共政策运行过程中有效地发挥自身的作用，使公共政策更多地关注弱势群体的利益诉求。这依赖于弱势群体和政府的双重推动，构建以关照弱势群体为特征的公共政策运行机制。
3. 弱势群体与公共政策运行机制
要构建有利于弱势群体的公共政策运行机制，必须树立公平正义的基本理念。公平正义是公共政策学的核心价值追求。对公平正义的解读虽然仁者见仁，智者见智，然而，罗尔斯的理论可能更能够体现出对弱势群体特别关照。罗尔斯指出：“我们只是在必要的约束下最大限度地增加处于最不利状况的人的期望。”[2]又说：“首先要最大限度地增加最差的代表人的福利。”[3]并把有利于社会之最不利成员的最大利益作为正义的一条重要原则。由此可见，对“处于最不利状况的人”的热切关注，展现了罗尔斯的正义理论对弱势群体的价值关怀。公平正义的真正实现本来就应该是弱势群体的福音。关照弱势群体的公共政策运行机制就要以弱势群体的利益为依归。关照弱势群体的公共政策运行机制体现的是一种价值观。树立关照弱势群体的基本理念，就应该在公共政策上更多地反映弱势群体的利益要求，这是改善民生的关键所在。
公共政策是政府用来干预社会生活的工具，社会利益关系主要靠公共政策进行调控。作为社会利益关系的调节器，“市场失灵”为其提供了广阔的用武之地。市场经济强调的是自由竞争，奉行的是优胜劣汰，市场是不会关照弱势群体的。弱势群体恰恰是市场竞争的失败者，其利益诉求只能通过公共政策的资源分配来满足。弱势群体的生活是不是得到了改善，弱势群体的利益是否得到了有力的保护，应该成为公共政策学始终关注的对象。看社会是否实现了公平正义，首先要看弱势群体是否得到了公正待遇，社会地位是否有了与强势群体一样的变化，是否与其他社会阶层一样享受经济社会发展的成果。恩格斯指出，应“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”[4]。发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，这里的人民毫无疑义当然包括弱势群体在内。发展成果由人民共享，一定意义上隐含着对弱势群体的关照。
公共政策要更多地关照弱势群体，必须构建有利于弱势群体利益表达、利益整合和利益实现的公共政策运行机制，使公共政策在运行过程中，无论是建立公共政策议程、进行公共政策规划、实现公共政策合法化，还是公共政策执行诸环节，都能为弱势群体提供参与的通道，以扩大弱势群体有序的政治参与，并完善其有效发挥作用的保障机制。具体来说，就是要完善弱势群体利益诉求的表达机制、弱势群体利益诉求的回应机制、弱势群体利益的整合机制以及弱势群体利益的实现机制。
建立公共政策议程是公共政策运行过程的起点。建立公共政策议程的过程也就是利益诉求表达和回应的过程。公共政策议程可以分为公众议程和政府议程，公众议程向政府议程的转化，标志着解决某个社会问题的公共政策程序已经启动。这同时也就意味着利益诉求得到了回应。问题的关键是弱势群体的利益诉求如何从公众议程转化为政府议程，这就需要完善弱势群体利益诉求的表达机制和公共政策对弱势群体利益诉求的回应机制。这也是构建关照弱势群体公共政策运行机制首先需要解决的问题。从目前的实际状况来看，弱势群体的利益诉求进入政府议程的渠道看似很多，代表委员的提案、执政党的动员、自治组织的推动、政治领袖的眷顾、专家学者的呼吁、大众传媒的介入，等等。但是，制度化通道的作用不理想，非制度化通道的作用没保障。群体性事件破坏社会和谐，影响社会稳定，是极端情况下的利益表达方式，当然，这种表达方式是不应提倡的，但这是否也在一定意义上反映出制度化表达渠道存在的缺陷呢？
从建立公共政策议程的模式来看，可以划分为外部推动模式和内部推动模式。外部推动模式表明问题由非政府主体提出，然后充分扩展成为公众议程，最终进入政府议程。这里起关键作用的是社会组织。要把议案推进政府议程需要拥有一定的政治资源和政治技巧。由于弱势群体组织化的程度比较低，手中又缺少相应的政治资源，在通常的情况下是无法通过外部推动的方式把自己的利益诉求推进政府议程的。内部推动模式就是有影响力的群体拥有影响公共政策的专门通道，公共政策最初是由他们提出的，并且不需要寻求公众的支持以及同其他的议案竞争，议程的设立完全取决于有决策愿望的组织其地位的优越程度。弱势群体显然更没有通过内部推动模式建立公共政策议程的优越地位。因此，与其相关的问题进入公共政策议程多半是由政府推动的。政府推动一项有关弱势群体利益的公共政策议程的建立，说明所反映出来的问题已经非常突出。完善弱势群体利益诉求的表达机制，从根本上来说，还是要完善制度化的通道，充分发挥人大、政协、执政党和社会组织的作用，构建制度化通道的良性运行机制。
进行公共政策规划的过程，从一定意义上可以看做是利益整合的过程。在进行公共政策规划的过程中，对弱势群体的利益进行有效的整合，并在公共政策方案中给以应有的体现，这是完善关照弱势群体的公共政策运行机制的重要内容。然而，现有的公共政策规划机制的一个突出特点，就是政府部门主导着公共政策规划的过程，成为主要的公共政策方案的设计者。对中观和微观的具体操作性公共政策进行规划时，方案往往都由政府部门进行设计。在政府权力缺少有效制约的情况下，部门主导更大的可能是部门利益主导，因此，部门利益和部门间的利益平衡在公共政策规划中就起着很重要的作用。涉及某一方面的公共政策方案由政府对应的部门进行设计，那么，与本部门利益相关联的公共政策，本部门的利益就可能获得优先权。如果涉及其他政府部门，政府各部门之间就展开互动。作为互动的结果而形成的方案，只有各部门的利益都得到了一定的维护方可通过。这种运作机制的弊端不言而喻。部门利益侵害公共利益的状况难以避免。弱势群体无法介入公共政策规划的过程中，在弱势群体的力量没有达到可以对政府施加压力的状态下，利益受到损害的往往还是弱势群体。在这种情况下，弱势群体付出了更多的代价就不难理解。为此，必须改变现有的部门主导公共政策规划的局面。公共政策规划过程应全面开放，由公共政策研究部门，其中官方的、半官方的和民间的相结合，会同社会相关群体，特别要有弱势群体的代表参与，共同设计公共政策方案。只有这样，弱势群体的利益才能得到应有的体现。
公共政策执行的过程也是公共政策承载的利益实现的过程。有了能够反映弱势群体利益的公共政策，在解决弱势群体民生问题的道路上迈出了重要的一步，但这仅仅是开始。公共政策在执行过程中，由于种种原因影响公共政策有效性的现象时有发生。这既涉及公共政策制定主体的权威性，也涉及公共政策执行者的价值取向和执行力，更重要的还涉及利益相关者的博弈。政策执行的结果实际上是多元行动者互动的结果。公共政策制定主体的权威性直接关系到公共政策指挥链条的有效运作，政令畅通是公共政策有效执行的重要保证。当然，政策执行过程不仅仅是技术性的过程，而且也是政治性的过程，执行者不可能是价值中立的。公共政策目标的价值取向同执行者的价值取向相偏离，公共政策能否得到有效执行就是一个未知数。特别是以弱势群体利益为取向的公共政策，由于弱势群体所处的地位，更有可能落空。公共政策执行的过程也是利益相关者进行博弈的过程，弱势群体在这一过程中往往充当失败者的角色。强势群体可以利用手中掌握的资源有可能抵制公共政策的落实，或者瓜分公共政策所承载的可能满足弱势群体利益要求的社会价值。弱势群体要在公共政策执行过程中实现自己的利益，当然要依靠执行体制的完善。弱势群体自身增强同其他利益相关者政治互动的能量，彻底改变由于被排除在政策网络之外而被边缘化的状态，可以自下而上地推动执行体制的完善。这就需要弱势群体提升自己的组织化程度，以在政策网络中争得一席之地，赢得公共政策运行过程中的话语权。
[1] 薛晓明：《转型期的弱势群体问题》，中国经济出版社2005年版，第6页。
[2] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2001年版，第80页。
[3] 同上书，第83页。
[4] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第243页。