四、新世纪的新策略：如何理解统战部部长“入常”

早在20世纪90年代，由党委常委担任统战部部长的举措已经开始酝酿。2000年的《关于加强统一战线工作的决定》第一次明确规定；2006年7月，中共中央又下发15号文件再次重申了这一要求。2006年的第二十次全国统战工作会议后颁布的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》又重申，“按照中央的要求配好省及省以下党委统战部部长”。在这三个文件的推动下，常委担任统战部部长的省区市从2000年的1个增加到2006年的15个，而在2015年这一数字增加到24个。⁽⁴⁷⁾

若再往前追溯，其实这样的任职思路早已有之。在1986年12月召开的全国统战工作会议上，习仲勋就“建议各省、市、自治区党委由一名副书记或指定一位党政负责同志牵头，成立由统战部、人民政协、民委、侨办等部门负责人参加的统战工作领导小组”。这个建议的目的也是为了从更高的层面推动统战工作开展，思路和目前的常委担任非常相似。⁽⁴⁸⁾而当下成立党中央层级的统一战线工作领导小组，也是要牵头协调与统一战线相关的不同系统、部门的工作的一个做法。⁽⁴⁹⁾当然，在地方层级并不成立统一战线工作领导小组，而是由统战部担任牵头协调的职能。以党委常委身份任统战部部长的策略，也即由统战部作为牵头单位，统一协调统战、政协、民族宗教事务、侨务等不同部门，从而形成“大统战”的格局。

中国共产党在新世纪调整了统一战线工作的策略，其主要原因是认为统战工作遇到了新挑战和新问题。那么，这些新问题具体表现为哪些方面呢？相应的策略调整又包含哪些措施呢？如下将分四个方面分别论述。之所以围绕这四个方面论述，主要是因为自2000年之后，这四个方面的统一战线政策都做出了明显的调整。另外，从当下中央统战部的主要职责来看⁽⁵⁰⁾，它们也构成了其中的主要部分。再有，从地方党委的统战部部门年度工作总结可以看出，这四个方面也代表了地方统战部工作的主要内容。⁽⁵¹⁾

1．超越政协系统的广泛性和灵活性

众所周知，中国的政治协商会议系统的主要职能有三个方面：政治协商、民主监督、参政议政。具体说来：“政治协商”是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；“民主监督”是对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；而“参政议政”是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。⁽⁵²⁾就参与形式来看，政协系统参政议政往往通过提案的方式实现，而民主监督往往以视察的方式开展。当然，为了完成提案或者开展监督，政协委员们的另外一项重要工作形式就是开展调研活动。⁽⁵³⁾

从前文所述的统一战线工作部门的职能来看，明显地要比政治协商会议系统的职能更加广泛，特别是涉及的民族、宗教、祖国统一等领域的问题是政治协商会议系统所无法涵盖的。另外，政协系统的代表选举产生的程序相对固定，制度相对复杂，在应对层出不穷的新问题时，显得有些不够灵活。而统战部的统战模式既可以防患于未然，又可以快速应对新型群体的出现，并能做出及时调整。

党委常委的地位，赋予了统战部部长更大的职权范围和协调能力。根据中央统战部干部局负责人的观点：在党委常委任统战部部长的地方，地方党委加强了统一战线的归口管理，常委统战部部长统一分管民族、宗教、非公有制经济、港澳台侨、参事室、文史馆等方面工作，形成统战部牵头、有关部门配合的“大统战”工作格局。统战部部长由党委常委担任，有利于各级党委把统战工作列入重要议事日程，及时传达贯彻中央的方针政策、经常研究解决与统一战线相关的重大问题，并把统战工作放在全局中去推进。⁽⁵⁴⁾由此可见，统战部的所谓“大统战”模式比政协系统开展统战工作更加灵活。赋予统战部部长更大的权限可以改变之前主要依赖政协进行统战的局面，以便在更大范围、更灵活地开展统一战线工作。2015年12月印发的《关于加强政党协商的实施意见》，在明确了政党协商的内容、形式、程序和保障机制的基础上，更加凸显了统战部作为政治协商的组织协调部门的角色。⁽⁵⁵⁾

当然，在地方层级由党委常委担任统战部部长后，统战部部长若不再担任县政协领导职务，且县委领导班子分工中常委部长不联系政协工作的话，这可能会使得统战部与政协的联系弱化⁽⁵⁶⁾。对此，也有地方做出了有益的尝试。例如，笔者从某地统战部门获取的资料来看，该地统战部门争取党委的支持，出台了规范化意见以区别党际协商和政协协商两种基本协商形式，试图解决“重复协商”和“协商不到位”情况。⁽⁵⁷⁾

2．安排党外优秀人士并控制共产党员的发展

自1949年始，如何与党外人士合作共事，以及如何安排党外人士在政府、人大、政协等机构任职一直是统一战线工作的重要内容，这一点从历次全国统战工作会议的具体内容上可以看出。1955年1月，中共中央做出的《中央关于统一战线工作的指示》对省市政府厅局长和各级政协委员中的党外人士安排做出了具体规定：当时国务院各部委正职中，非党人士占37.2％，各省市厅局长正职中，非党员的比例一般以四分之一或五分之一左右为宜。当时政协全国委员会委员中党员约27.0％，常委中党员约占三之一；在政协地方委员会中，党员同党外人士的比例应大体与此相近。⁽⁵⁸⁾在1982年年初，习仲勋则进一步指出，除了组织部之外，统战部也要管干部，负责考核、挑选和推荐党外的、民主党派的干部。⁽⁵⁹⁾2000年的《关于加强统一战线工作的决定》则在党同党外人士合作共事方面规定：担任人大、政协领导职务的党外人士与担任同级职务的党内干部享受同等待遇，并对在各级人大、政府、政协和司法机关中安排党外干部做出了明确规定。2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》首次提出了“县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子中选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务。符合条件的可以担任正职”。2012年2月，中共中央下发了《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发〔2012〕4号，以下简称《意见》）。这是1949年以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件，其中规定了党外人士的范围包括：与中国共产党团结合作、做出较大贡献、有一定社会影响的非中共人士，包括民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台海外代表人士等。⁽⁶⁰⁾2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中更是直接规定了“各省（自治区、直辖市）在政府组成部门中应当配备2名左右党外正职”。

如今，地方层级有不少党外人士被提拔为干部，省区市层级一般对其也有比例要求。⁽⁶¹⁾有的地方则形成了统战部和组织部的“两部联席会议制度”，在事关党外干部工作中做到共同制定规划、共同物色选拔、共同培养教育、共同考察人选、共同讨论研究、共同监督检查。⁽⁶²⁾这些做法，不仅可以吸纳更多精英，以免重蹈苏联的覆辙。在部分政治家那里，苏联解体的一个教训就是由于没有处理好体制外精英人员的吸纳问题，导致他们逐渐成熟之后，成了苏共的直接竞争对手，进而导致苏共领导权的丧失和苏联的解体。⁽⁶³⁾这一做法还意味着，身处党外的部分优秀人士可以以非共产党员的身份对执政党表示支持，这样可以提高执政党的正当性。

在培养和安排党外人士的同时，中国共产党在近几年也收紧了发展党员的要求和指标。

1994年的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出“要按照坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展的方针发展党员”，“加强在生产、工作第一线发展党员的工作，重视培养和吸收青年和妇女中的优秀分子入党”。而到了2001年7月，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话提出：“符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来，并通过党这个大熔炉不断提高广大党员的思想政治觉悟，从而不断增强我们党在全社会的影响力和凝聚力。”江泽民在十六大所作的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》报告中又重申了这一点。

然而，到了2007年的十六届四中全会的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，又重提了“坚持标准，保证质量”。到2009年的十七届四中全会的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》又提出了：“注重质量、优化结构，改进发展党员工作，加强思想上入党教育”，不过依旧提及“积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作”。在2012年5月印发的《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》中则要求：“严格把关，注重质量，加大在非公有制企业生产一线职工、专业技术骨干及经营管理人员中发展党员的工作力度，重视在农民工中发展党员，注意培养发展符合条件的企业出资人入党……吸收入党时，应征求同级党委统战部门意见。”这里首次提到在吸收入党前要征求统战部门的意见。

2014年6月，《中国共产党发展党员工作细则》（以下简称《细则》）正式公布，新《细则》将旧《细则》中的“坚持标准，保证质量”修改为“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”，并对入党积极分子和发展对象的培养教育考察提出了新要求，细化了在流动人员中发展党员的要求，进一步严格了预备党员审批权限。⁽⁶⁴⁾从笔者对两位基层党组织中负责发展党员的组织委员的访谈可以印证，新《细则》中关于“控制总量”等的要求的确已经开始实施。⁽⁶⁵⁾

结果是，自2013年起，中国共产党年度发展党员数量和党员总数增幅出现了双下降。而据2015年“七一”前夕中组部披露的数据看，2014年全国共发展党员205.7万名，较上年减少35.1万名，降幅为14.6％；⁽⁶⁶⁾在发展党员结构方面，基层一线发展党员比例持续提高，发展生产、工作一线党员96.2万名，占46.8％，比上年提高1.2个百分点。⁽⁶⁷⁾

之所以收紧党员发展的标准和总量控制，可能与长期以来对私营企业主入党所存在的争议有关。而且，吸收私营企业主入党问题在地方层面更容易产生问题。⁽⁶⁸⁾扩大基层人员入党的比例，则势必要做好其他阶层优秀人士的安排工作。当然，由党委常委兼任统战部部长后，党外干部人事安排，培养、选拔和任用党外干部的机制还需进一步完善。⁽⁶⁹⁾

3．保留不同的声音以创新政策过程

在过去的相当长时间里，民主党派和政协系统容易被视为统战工作的主要渠道，以便赢得那些党外人士的支持。如今，虽然这一特征还在一定程度上存在，但近年来，中国共产党对政协和民主党派系统定位发生了变化——更加注重他们在决策咨询方面的作用。⁽⁷⁰⁾2005年2月，中共中央颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，其中规定，中国共产党应该更密切地与民主党派进行协商，在重大的政策方案通过之前交给中国人民政治协商会议听取反馈意见，并且更加尊重他们的意见。⁽⁷¹⁾

当然，党委常委担任统战部部长之后，赋予了统战部部长更大的职权范围和协调能力，使能够纳入决策过程的党外人士可以不仅限于地方的民主党派和政协系统。如河南省委统战部在提出“中原经济区”战略设想过程中争取到中央统战部、各民主党派中央、全国工商联的支持，先后召开了4次高规格论坛和座谈会，邀请党派中央负责人26人次、知名专家学者144人次到河南实地考察，为中原经济区战略提供建议。⁽⁷²⁾

在有些城市的统战部门，还建立党委主要领导与党外人士的“联谊交友制度”，每位党委领导与一名党外代表人士结对联系，通过谈心、座谈等形式与党外代表人士加强联系，宣传党的方针政策，听取党外代表人士意见建议。⁽⁷³⁾此外，统战部门还通过举办“双月座谈会”、民主协商会和谈心会等形式，来增加政治协商的内容和形式，增强互动和反馈机制，并将有关意见和建议汇总后出版内部刊物上报党委领导人。⁽⁷⁴⁾有的城市则以情况通报会、季度座谈会、暑期谈心会、各界人士季度座谈会等形式，提供党外人士参与政策过程的渠道。⁽⁷⁵⁾

另外，某些地方党委认为，有意识地把一批优秀人士留在中国共产党党外，可以保证共产党在决策过程中有一些新的角度、新的声音进入体制，避免党内的人员出于各种原因，而不能对某些问题说实话，或者观点过于统一的现象。⁽⁷⁶⁾

4．统一协调以维护民族宗教领域的稳定

苏联解体的教训中还有一条就是忽视民族矛盾和对民族主义丧失警惕。⁽⁷⁷⁾改革开放以来，中国的经济和社会经历了一个快速多元化的过程，新阶层和团体层出不穷，民族宗教问题日益复杂化。有学者认为，发生在2008年西藏拉萨的打砸抢事件和2009年新疆地区的暴力恐怖事件，再加上之前发生的“法轮功”事件，以及其他一系列民族宗教方面的冲突事件给中国社会以巨大的冲击。这些事件的发生部分地暴露出了之前作为统一战线工作内容的一些机制所存在的局限性。⁽⁷⁸⁾日益受到重视的统一战线工作部门致力于处理好新兴阶层和团体，以及那些已有的民族宗教界人士的相关问题。⁽⁷⁹⁾

其实，自唐代以来，对宗教问题监管一直被认为是国家的重要职能之一。当今中国，宗教问题由中国共产党的统一战线工作部和国务院的国家宗教事务局负责，在层级上从中央一直延伸到县级。⁽⁸⁰⁾在中国共产党的很多高级领导看来，民族和宗教是分不开的⁽⁸¹⁾。

例如，中央针对西藏和新疆都设有专门的工作协调小组。中央西藏工作协调小组成立较早，21世纪以来随着中央对藏区经济发展重视度的增加，该小组的机构和人员设置也应需求实时调整。在2003年，小组成员增加了西藏自治区党委、国家发改委、财政部和国家宗教局的负责人员。⁽⁸²⁾而据相关资料显示，中央新疆工作协调小组成立于2000年，目的是因应新疆形势变化。该小组由中央政法委牵头，中共中央、国务院、武警部队和新疆地区等多个部门组成；常设机构为中央新疆工作协调小组办公室。现任中央西藏和新疆工作协调小组组长的是政治局常委、全国政协主席俞正声。⁽⁸³⁾由此可见，新世纪以来，中共中央较之以前更加重视民族宗教方面的工作。中共中央统一战线工作部新近成立的第九局的主要职责就是负责新疆工作的形势分析、政策研究、协调指导和督促检查，推动中央涉疆各项决策部署的贯彻落实。⁽⁸⁴⁾

当下，在地方层级，统战部门会建立少数民族工作矛盾纠纷优先受理、协同处置和信息共享、异地部门协作等机制，多部门协调和共同管理民族宗教事务，力图促进民族团结和宗教稳定。有的地方还会安排专门财政资金用于宗教场所修缮、民族团结进步示范社区创建和区少数民族联谊会、民族图书阅览室等，以及协助创办有民族特点的微型企业等，以此来维护民族宗教领域的和谐稳定。⁽⁸⁵⁾有的城市党委统战部还以社团、社区和社工实现外来少数民族的自我服务、自我引导和自我管理；并成立少数民族联谊会，挖掘少数民族群体中的优秀人才；实施在少数民族集中的区域建立党组织等措施。⁽⁸⁶⁾