第二节　财政政策体系

现代经济社会中普遍存在两种属性的分配：“一种是以生产资料所有者为主体形成的经济方面的分配；一种是以国家为主体形成的财政方面的分配。财政分配是随着历史的发展，从经济分配中分离出来，逐渐形成与经济分配相对独立的部分。”(23)经济分配也就是现代经济学中所讲的国民收入的一次分配。生产领域创造的财富首先分配给对其作出贡献者，一般来讲是按生产要素的贡献来分配的，劳动者获得劳动报酬，土地、资本生产要素的所有都获得其相应的报酬，国家则是以提供公共服务的身份获得补偿公共产品供给的成本。国家将通过国民收入初次分配获得的社会财富通过提供公共服务的方式进行二次分配，这也可被称为国家分配或财政。经济分配和国家分配的主体是不同的。“经济分配是以生产资料所有者为主体，凭借生产资料的所有权……财政分配则是以国家为主体，凭借国家主权。”(24)它们的目的也不同。经济分配遵循效率原则，即是按照生产要素对其财富创造的贡献度进行分配，而国家分配或财政分配不是从微观角度出发，考虑的是整个国家或社会的宏观层面的问题，即如何增进整个社会的福利水平。财政政策是财政分配理念的具体化、对象化，将增进社会福利落到实处。

具体化、对象化的财政政策，不仅体现了使社会福利最大化这一抽象的财政分配理念，还将这一抽象理念具体化、对象化。可是，在具体化、对象化社会福利最大化的财政政策选择时，面对诸多不确定性，也就是说财政政策不是一成不变的，而是要根据变化了的经济社会情况适时作出调整。这其中既有财政政策工具的调整，又包括财政政策目标、手段的设定，也正因如此，我们在现实生活中会看到不同类型的财政政策，如常见的扩张型财政政策与紧缩型财政政策、财政收入政策与财政支出政策等。也就是说，基于实现社会福利最大化的目标，针对不同的经济社会形态、不同的财政政策工具、不同的财政政策目标等，可形成不同的财政政策类型，而这些财政政策类型的总和构成了财政政策体系。

实际上，20世纪40年代以来，财政政策作为国家治理的工具起着越来越重要的作用，实践中也根据具体情况运用财政政策来解决具体问题，理论上也就形成了诸多财政政策体系。为此，一方面，在这里仅仅简单梳理财政理论体系，另一方面，重点从财政政策作用点的角度来剖析财政政策的类型。

一、现成的财政政策体系

首先，从财政内涵的角度可将财政政策分为财政收入政策和财政支出政策。财政是政府的收入与支出活动，财政包括财政的收入和财政的支出，所以，财政政策就包含财政收入政策和财政支出政策。具体来讲，财政收入政策就是通过调节财政收入的总量、结构、收入方式等来实现财政政策目标；财政支出政策则是通过调整财政支出的总量、结构、支出方式等来实现财政政策目标。

其次，基于财政政策实施的周期，可将财政政策划分为长期财政政策、中期财政政策和短期财政政策。长期财政政策是经济社会发展的战略性政策，在相当长的一段时期内相对稳定；中期财政政策介于长期财政政策与短期财政政策之间，既有一定的战略性也有一定的战术价值；短期财政政策着眼于解决当下问题，属于战术性政策，只适用于特定时期和特定事项。

再次，按照财政政策调节方式，可将财政政策划分为自决财政政策和非自决财政政策。非自决财政政策本身能够自动调节经济社会运行。比如，具有较大弹性的税收政策，当经济形势下行压力较大时，税收收入就会减少，有利于经济增长，而当经济增长过快时，税收增长也会更快，进而抑制经济增长。所以，这种财政政策不需要人为设定，它自身内在存在这种稳定机制，这种财政政策就是非自决财政政策或自动稳定财政政策。而需要根据具体经济社会发展形态而相应进行人为设定的财政政策，被称为自决财政政策或相机抉择财政政策。相机抉择财政政策又分为汲水政策和补偿政策。前者是针对短期经济波动的财政政策，通过财政公共投资来影响经济增长；后者是一种反向调节政策，在经济形势不好时通过增支减收政策实现经济增长，反之，通过增收减支来实现经济发展目标。

最后，还有宏观财政政策与微观财政政策。前者调控的是社会供给与需求之间的总量和结构；后者调节的则是人们的收入分配关系以及资源配置，侧重于微观层面的企业和个人。另外，还有扩张性财政政策、紧缩性财政政策、中性财政政策等。

上述这些财政政策体系都有较为详细的论证。而有一类财政政策类型在国内外实践中都已经应用，却并没有在理论上形成体系，这就是基于财政政策的作用点划分的供给管理财政政策与需求管理财政政策。

二、基于财政政策作用点的分类

现有教科书中关于财政政策体系的表述大都建立在凯恩斯经济理论基础上，即是需求管理财政政策。“在政府稳定经济的政策行动中，财政政策和货币政策是两类最为常用的工具，由于它们着眼于对总需求的调节，因此也被称为需求管理政策”。(25)凯恩斯是需求管理财政政策的创始人，在此之前，以亚当·斯密为代表的古典经济学认为市场是完善的，无须政府干预即可调节经济有效运行，斯密的政策被普遍认为是“自由放任”的政策。20世纪30年代的“大萧条”使人们认识到市场并非是完美的，而是存在严重缺陷的。为此，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中论证并提出，“大萧条”的根源在于有效需求不足，要通过政府的有效干预来增加需求。此后的财政政策大都围绕凯恩斯的需求管理理论展开，凯恩斯的财政政策也可被称为需求管理财政政策。

可是，我们都知道，经济社会发展是一个大系统，经济领域中不仅有需求还有供给，有效需求不足会影响经济发展，供给出现了问题也会影响经济社会发展。典型如我国20世纪90年代之前，正是供给不足阻碍着我国的发展，这一时期被称为“短缺经济”时代。因此，在21世纪之前，我国都在强调如何有效增加供给、提高供给能力，以满足人们的需要。不仅如此，经济结构不合理还会导致供给与需求总量上的不均衡，进而影响经济社会的发展，因此还要不断进行结构性的调整。结构调整即是满足人们需求的供给的调整。进一步来讲，人类不断进步的根本在于适应人们的需要而进行的创造，特别是人类发展到的今天，互联网、智能化在满足人们新需要的同时，也促使人类不断进步。所以，供给侧的创新是永恒的主题。

作为体现国家意识的财政政策，既要从需求侧着手来保证对现有资源的有效利用，又要从供给侧出发来提升供给能力。在实践上，20世纪90年代里根政府和撒切尔政府的财政政策就是典型的供给管理财政政策，我国在20世纪90年代以及2014年以来采用的都是供给管理财政政策。由此可见，财政政策理论已经落后于实践，有必要从财政政策作用点角度来进一步分析财政政策体系。

首先，需求管理财政政策与供给管理财政政策的理论基础不同。需求管理财政政策理论基础的典型代表是重商主义与凯恩斯主义。重商主义认为，一国的富强取决于其积累的金银，主张国家干预经济活动，由政府管制农业、商业和制造业，禁止金银输出，增加金银输入，通过高关税率及其他贸易限制来保护国内市场。凯恩斯主义理论既包括凯恩斯本人的理论，也包括由此继承和发展起来的理论，如新古典综合派、新凯恩斯主义、新剑桥学派等，核心思想是市场在资源配置中存在有效需求不足，政府通过财政政策工具增加有效需求，以实现经济平稳运行。供给管理财政政策理论基础的代表是古典经济学中的萨伊定律及新古典经济学中的供给学派。萨伊定律讲的是在一个完全自由的市场经济中，由于供给能够创造自己的需求，因此社会的总供给与总需求始终相等。正如古典经济学派的代表人物李嘉图所说：“任何一个人从事生产都是为了消费或出卖，任何人出卖都是为了购买对他在直接有用或者有助于未来生产的某种别的商品。所以，一个人从事生产时，他不成为自己产品的消费者就必然成为他人产品的买者和消费者，不能设想，他会长期不了解为了达到自己所追求的目的，即获得别的产品究竟生产什么商品对他最有利。因此，他不可能继续地生产没有需求的商品。”(26)关于供给与需求的关系，詹姆斯·穆勒认为，“生产、分配、交换只是手段。谁也不为生产而生产。目的是消费”，(27)“如果一个人只为自己生产，那就不会有交换。这种人不需要购买什么东西，也不提供什么东西去出售。他占有一种物品，他生产了这种物品，但不打算把它们脱手。如果在这种场合拿‘供给与需求’这一用语来作比喻，那么供给和需求在这里是完全符合的”，“构成需求必须有两个条件：要有得到某种商品的愿望和拥有可以提供交换的等价物品。‘需求’这一用语意味着购买愿望和购买手段。如果缺少其中之一，购买就不能实现。拥有等价物品是任何一种需求的必要基础……一个人所提供的等价物品就是需求的工具。他的需求量就是用这个等价物品的价值来衡量的。需求和等价物品是两个可以相互代替的用语……一个人可以把自己生产的而又不想自己消费的物品拿出来同其他物品相交换。可见，他的购买愿望和购买手段是相等的，或者说，他的需求，正好等于他不想供自己消费的产品总量”。(28)供给学派作为20世纪70年代发展起来且与凯恩斯需求管理思想直接对立的一种思想体系，认为生产的增长决定于劳动力和资本等生产要素的供给和有效利用，个人和企业提供生产要素及从事经营活动是为了谋取报酬，报酬的刺激能够影响人们的经济行为，自由市场会自动调节生产要素的供给和利用，应当消除阻碍市场调节的因素，需求会自动适应供给的变化。

其次，需求管理财政政策与供给管理财政政策的作用点不同。需求管理财政政策是将财政政策工具作用于需求侧，即通过税收、政府支出等财政政策工具调节并影响出口、消费以及社会投资等；供给管理财政政策则是将财政政策工具作用于供给侧，通过调节或影响劳动力、资本、土地、技术创新以及制度等来影响供给能力。

再次，需求管理财政政策与供给管理财政政策解决的问题不同。需求管理财政政策要解决的问题是有效需求不足，包括投资需求和消费需求两方面的不足，财政政策就是刺激投资和消费。供给管理财政政策解决的是有效供给不足的问题，当供给不能有效满足人们的需要时，或是成本过高，或是品质不能满足需要，或是无法提供人们所需要的产品，供给管理财政政策就要降低产品价格，或供给人们所需要的产品。

最后，需求管理财政政策与供给管理财政政策的效应及目标不同。单纯就经济发展而言，需求管理财政政策重点在于解决就业、增加总产出，通过增加投资需求和消费需求在短期内实现经济增长目标，也就是说，需求管理财政政策所起的效应是短期目标、经济增长目标。供给管理财政政策则着眼于长期经济发展，不仅要实现增加就业、增加总产出即经济增长目标，更重要的是提升经济增长的内在质量。