第一节　财政政策的一般认识

一、关于财政政策认识的综述

我们可通过对“政策”的说文解字来寻求其本质含义。“政”，即众人之事，或公共事务；“策”，是指写字用的竹片或木片，或古代赶马用的棍子，一端有尖刺，能刺马的身体，使它向前跑，后引申为计谋、策略等。由此，可将“政策”直观解读为公共事务的激励工具，引申为为实现某种公共事务特定目标而制定的具激励性的行动准则。“政策”一词的英语为“Policy”，其词根是Polic、Polit、Polis，即State、City，指国家、城市，内含集体事务、公共的事情。

财政，是以政府为主体的收入与支出的再分配活动。因此，财政政策即对某些公共事务基于财政性工具而规定的具有激励性效应的措施或行动准则。

这是基于财政政策本意的一种认识。实际上，不同学者都有自己不同的解释。

教育部经济管理类核心教材——陈共主编的《财政学》将财政政策定义为：“是指一国政府为实现一定的宏观政策目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在收入、支出、预算平衡和国家债务等各个方面。因此，财政政策是由支出政策、税收政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系。”(1)21世纪经济学系列教材——高鸿业主编的《西方经济学》中给财政政策的定义为：“财政政策是政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。”(2)陈工等在其《财政学》中对财政政策给出的定义是：“财政政策是国家（或政府）以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具以达到一定的财政目标的经济政策。”(3)

国外对财政政策也有不同的定义。《经济学百科全书》对财政政策的定义为：“财政政策是影响国民收入水平的一种政府经济活动，它通过政府购买物品和劳务、转移支付及税收变化而实现。在稳定经济和获取低失业率和低通货膨胀之中，财政政策十分重要。”(4)萨缪尔森的《宏观经济学》认为：“财政政策是指对税收和公共支出进行规划，抑制商业周期的波动，并有助于保持经济的持续增长和高就业率，避免过高或剧烈的通货膨胀。”(5)英国经济学家希克斯对财政政策的定义是：“财政政策是指公共财政的所有不同要素在依然把履行其职责（税收的首要职责就是筹措收入）放在首位的同时，共同适应各项经济政策目标的方式、方法。我们认为，这些目标一方面是在高就业水平基础上的稳定，另一方面是生产力稳定提高，以在充分利用可利用资源的基础上求得最大增长。在讨论财政政策时，我们需要考察所有公共支出和收入的类型：一方面是对现存商品、劳务、转让、固定资产形成以及存货购买等方面的支出；另一方面是税收收入和来自财产、举债方面的公共收入以及公债管理。”(6)

通过上述中外较为权威的学者对财政政策的解释，我们可以得出如下有意义的启示。

第一，关于财政政策主体。中外财政学者都认为，财政政策的主体(7)是国家或政府，即财政政策由国家或政府来主导、实施，其中体现着国家或政府的意志，财政政策是政府的一种活动或行为。例如，陈共先生认为财政政策“是指一国政府为实现一定的……”，《经济学百科全书》认为财政政策是“影响国民收入水平的一种政府经济活动”等，无不表达了财政政策就是政府的行为、活动。但是，这里涉及两个层面的问题：一是如何认识政府，政府的职能与财政政策目标的关系如何；二是每个国家都存在多级政府，财政政策主体意义上的政府体现的是哪级政府，或者说，在财政政策实施过程中不同级次的政府之间存在何种关系。

第二，关于财政政策工具。财政政策本身内含工具性的意思，即财政政策本质上体现为一种激励性的措施、规则、准则等，它是基于政府的某种意图或某种目标而存在的。所以，一般认为，财政政策工具实质上就是财政本身，或者说，就是政府的收入与支出活动。希克斯在讲到财政政策工具时指出：“在讨论财政政策时，我们需要考察所有公共支出和收入的类型：一方面是对现存商品、劳务、转让、固定资产形成以及存货购买等方面的支出，另一方面是税收收入和来自财产、举债方面的公共收入以及公债管理。”《经济学百科全书》认为财政政策“通过政府购买物品和劳务、转移支付及税收变化而实现”。高鸿业认为“财政政策是政府变动税收和支出以便……”。由此可见，中外学者都认为财政政策工具就是收入与支出两个方面。当然，不同学者对收入与支出的表述存在差异。例如，陈共先生提出的财政政策工具不仅是收入与支出，还涉及了收入与支出之间的平衡问题；高鸿业主编的《西方经济学》、《经济学百科全书》中关于收入也只提到了税收，而其他学者认为收入作为财政政策工具，不仅包括税收，还包括国债、信用、转移支付等。（当然，收入是一个更广泛的概念，不仅包括税收，还包括国债、政府的各种收费、赤字以及政府的财产性收入等。）

第三，关于财政政策目标。政策的本质含义在于通过激励性措施来实现某种目标，财政政策无疑就是通过财政的收入与支出的再分配工具来实现政府的某种意志、目标，所以，所有关于财政政策的解释中都有明确的财政政策的目标，只是不同学者对这一目标的认知存在一定的差异，尤其是中外学者对此的认知不同。无论是萨缪尔森、希克斯还是《经济学百科全书》都无一例外地将财政政策目标定为解决就业、稳定物价以及促进经济增长三个方面。而中国学者则大都从政府作用角度来理解财政政策目标。其中的内在逻辑是，既然财政政策的主体是政府，那么，财政政策就要体现政府的意志，是财政职能的具体体现，由此，财政政策目标就不单一是稳就业、促增长等经济范畴的目标，而是社会经济诸方面的目标，因为政府的职责不单是解决经济问题，还包括诸如实现公平正义、社会和谐等社会问题。进一步来讲，财政政策目标内在于政府职能之中，它本身没有独立的目标。所以，财政政策目标就是陈共、陈工等讲的“财政目标”和“财政政策目标是和财政职能相联系，即执行财政职能来实现财政政策的目标”(8)。

具体来看，财政政策是指政府或国家为了实现其特定目标而对财政工具实施所作出的规定安排。总体来讲，财政政策一般由财政政策主体、工具和目标三种要素组成。但是，学界对这三种要素存在不同的理解与认识。

二、对财政政策三要素的理解

财政政策主体、工具和目标构成了财政政策的内涵。可是，在不同的社会经济制度环境下，人们对其的理解也存在较大的差异。为此，我们基于对政府的不同理解来认识财政政策的本质。

（一）财政政策主体

政策主体，即政策的制定者、执行者和实施者。财政政策的制定者、执行者、实施者，笼统地讲是政府。那么，这里涉及两个问题：一是政府作为财政政策主体的必然性是什么；二是在一个多级财政体制国家里，在财政政策的具体制定、实施过程中，不同级次政府扮演着何种角色，不同的财政政策主体具有何种职能、目标，财政政策主体使用何种财政政策工具及其所要达到或实现的目标是什么。

1．财政政策主体的必然性

政府作为财政政策主体的必然性在于其所拥有的公权力。

传统财政学体现为国家财政论观点。财政分配的主体是国家，没有国家参与的分配，不是财政分配。由此来讲，财政政策必须由国家参与，其主体是国家。其根本在于对国家起源的认识。“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”(9)根据马克思主义原理，国家是社会发展到一定阶段的产物，是凌驾于社会之上的公权力，这种公共权力不仅有武装，还有警察、监狱等强制性设施作为象征与代表，“这种公共权力已经不再直接就是自己组织为武装力量的居民了”。氏族社会的治理不是靠强权、强迫，而是依赖于对氏族酋长的自由的、自愿的尊敬，而这种公共权力凌驾于社会之上，“他们作为同社会相异化的力量的代表，必须用特别的法律来取得尊敬，凭借这种法律，他们享有了特殊神圣和不可侵犯的地位。文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的权威；便是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族酋长所享有的，不是用强迫手段获得的，无可争辩的尊敬。后者是站在社会之中，而前者却不得不企图成为一种处于社会之外和社会之上的东西”(10)。国家一旦产生，就要从社会财富中分得一部分以维持国家机器的存在及实现国家存在的职能，由此，也就形成了“财政”这种特殊的体现国家或政府职能且以国家或政府为主体的经济活动现象。恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》中论述了国家起源以及由此而形成的财政，认为随国家的产生“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税……随着文明时代的前进，甚至捐税也不够了，国家就发行期票、借债，即发行公债”。那么，财政体现了国家的职能，即是为了统治阶级利益而服务，财政不过是国家统治的机器，是统治阶级为了获得统治地位和统治阶级的利益而产生的一种工具。

西方财政理论认为财政的主体、财政政策的主体是政府。它们的哲学基础是功利主义思想或是社会契约论思想。从功利主义思想来看，政府之所以存在是因为较之没有政府，社会拥有更大的社会福利，政府的存在就是为社会谋利益，财政政策就是政府为社会谋取福利最大化的手段。社会契约论认为，人类社会在政府存在之前处于“丛林状态”，弱肉强食，没有任何社会秩序，为此，为了人类社会的和谐，人们委托一个人或一个组织——政府来调和人与人之间的纠纷、矛盾。也就是说，人类为了自身的利益而组成了政府，而这个政府是受人民委托而为人民谋取幸福的。人民与政府之间是委托—代理关系，委托人是人民，代理人是政府，目的是增进整个社会的福利水平。西方财政理论产生于市场经济体制之中，牢牢地树立着自由竞争、市场配置资源的意识，市场优先是其立论的基础。而政府能够运用财政手段、财政政策来解决市场失灵问题。具体来讲，在市场配置资源过程中，存在外部性、包括自然垄断和行政垄断内的各种形态的垄断、公共产品和社会收入分配不均衡、经济发展波动等一系列市场失灵问题，而这些问题直接影响着社会福利和人们的幸福。为此，政府基于其自身的理解与认知，运用财政政策来克服市场经济中存在的市场失灵问题，可为整个社会带来幸福。所以，财政或财政政策的制定者、执行者、实施者——政府作为人民的委托人，其目的就在于整个社会的福利最大化。

实际上，无论讲财政政策的主体是国家还是政府，基于的都是它们所拥有的公权力，只不过从不同角度或侧面来认识，国家与政府存在一定的差异。人类发展到现代社会，对国家和政府有了更加明确的认识。马克思主义认为，国家是一个历史范畴，是阶级统治的工具。实际上，国家首先体现为主权或主权国家，其次包括固定的区域、人民，是指一定范围内的人群所形成的共同体形式。

百度百科对“政府”的定义是：“政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。”可见，政府仅仅是国家的权力机构，是国家形态的具体。

观察功利主义观点、社会契约论观点可以发现，政府都是以国家存在为前提的，没有人类这种共同体形式，也就没有功利层面的政府、没有委托代理意义上的政府。进一步来讲，政府可以看作国家意志的代表。因为国家意志即是人民意志，政府代表人民来行使人民所赋予的公权力，所以政府作为国家主权或人民主权所设置的机关，处理涉及国家、人民的公共事务。由此，不难看出，国家的目的和职能与政府的目的和职能是完全一致的，国家体现的是人民意志，而政府则具体来执行或遵从人民意志。进一步来讲，国家不具有实践性特质，政府作为国家与人民之间的中介具有实践性，从具体操作层面实现人民意志、国家意志。所以，从本质上讲，财政、财政政策是人民意志、国家意志的体现，只不过现代意义上的国家，其人格是抽象的，只起一种象征性作用，而要具体实现其职能，还需要执行或操作层面的“政府”。

2．财政政策主体的实践性

实际上，我们所讲的财政政策主体是其本质层面的主体，即无论是政府还是国家都体现为人民所赋予的公权力，财政政策的主体即是公权力意义上的主体。财政政策主体还体现为具体运行层面的主体。作为财政政策主体的各级次政府，在不同的经济社会体制下呈现为不同的行为与偏好，由此也就形成了不同的财政政策。

在原始人类时期，尽管没有现代意义上的国家出现，但是已然出现了财政以及运用财政工具进行分配的萌芽，形成了以部落和部落联盟酋长为中心、部落成员共同参与的分配制度。此时，财政及财政政策的主体是以酋长为中心的全体部落成员，其中酋长并不比其他部落成员拥有更多的权利，其中体现的是平等性。人类社会进入王朝专制时期，君王作为统治者，财政及财政政策取决于君王的意志，此时人民不再有决策权，一切全凭君王的偏好。所以，在奴隶制和封建领主制社会，财政政策完全是奴隶主、封建领主的事，不关乎民众，体现的特征是独裁。当然，这种专制的财政决策是符合君王利益的，是为君王阶级服务的。人类进入现代民主制国家，摒弃“君权神授”这一封建君主专制的政治理论，提出天赋人权，认为每个人生来都拥有平等的权利。为此，财政作为一种公共资源，其参与者不再是单一的“君王”，每个人都平等地参与其中的决策。由此可见，不同社会体制下财政政策实施的主体是不同的。

中华人民共和国成立以来，我国财政体制的变革带来了财政政策决策机制的变化，财政政策主体也随之变化。改革开放以前，我国实行统收统支的财政体制，中央政府居于财政体制的中心位置，地方政府只是中央政府的附属，没有自己的决策权。此时的财政政策完全取决于中央政府的意志，地方政府扮演着财政政策具体执行人的角色。当然，此时也存在中央与地方之间的矛盾：中央集权与地方分权的矛盾、全国统一性与地方独立性的矛盾。改革开放以来，适应市场化改革方向的财政体制也发生了相应的变化，无论是1994年以前的财政包干体制还是之后的分税制，实际上都赋予了地方政府更多的财政自由权。由此，地方政府不再是单纯的中央财政政策的执行者，还是财政政策的具体制定者，拥有财政政策制定者与执行者的双重身份。一方面，中央政府基于全社会福利最大化以及整个社会经济发展状况来决定财政政策，其逻辑起点是整个社会的利益问题，财政政策的具体执行还有赖于地方政府的支持与配合。另一方面，在财政分权制下，地方政府拥有了相对独立的财政权力，为了提高本地区社会福利水平，地方政府也可制定自己的财政政策，如对地方企业的所得税减免、补贴等，拥有独立的财政政策权力。可是，由于每一地方政府都有其独立的利益，有利于地方经济社会发展的中央财政政策，地方政府就有积极性执行，而不利于地方利益的中央财政政策，地方政府就消极抵制，这是其一；其二，若中央财政政策在区域间存在差异，可能会引起相对不利的地方政府的抵触情绪，与中央政府博弈，进而可能会导致中央财政政策的扩大化；其三，地方政府为了自身利益可能会采取会产生负外部性的财政政策，如地方政府过度举债，而可能形成的债务风险由中央政府来承担。

总之，在不同的社会经济体制下，不同级次政府的财政政策也会不同，这是特定财政政策主体的行为与偏好所决定的。

3．财政政策主体的能动性

主体是与客体相对立的，二者是认识论中的一对范畴。主体指认识者，是社会实践中认识客体的“人”(11)，主体的基本特征是能动性和创造性。客体指被认识者，是与主体相对应的客观事物、外部世界。政府作为财政政策主体，是财政政策的认识者，财政政策是政府所认识的对象，二者呈现为主体与客体之间的对立关系。而且，作为主体的政府，是认识者，具有能动性和创造性。一方面，基于对现实的认知以及有意识的思维活动，政府能够主动地、自觉地、有目的地、有计划地根据社会经济发展状况来制定财政政策，以期实现或达到其所期望的目标。另一方面，制定的财政政策并非是现成的，而是根据变化的社会经济发展实际有针对性、创造性地提出的，以期能真正解决问题、实现预期目标。

（二）财政政策工具

作为财政政策主体为实现其意志而选择的财政分配手段，财政政策工具实质上体现着财政活动——政府的收入与支出活动，也就是财政的收入、支出以及收入与支出的平衡三个方面。即政府通过调整税收种类或税率、国债规模和各种收费政策等财政收入政策，政府的投资性支出、消费性支出和转移性支出等财政支出政策，以及赤字规模等财政收支平衡政策，来影响或调整社会经济关系，以实现政府的宏观目标。学界对此没有任何争议，分歧在于这些手段的使用及其效应问题。

单就财政政策的经济职能而言，税收、财政支出以及赤字等财政政策工具在具体使用过程中，既呈现出相机性，又呈现出灵活性。也就是说，要根据经济发展环境来决定使用哪种财政政策工具以及如何使用这些工具。比如，针对经济下行的压力，既可选择运用财政收入政策工具，通过减税来激励企业生产、创新，刺激消费者增加需求；也可选择增加财政投资性支出，如基础设施建设，来拉动经济增长。这是基于凯恩斯的需求管理思想而提出的财政政策理论，它的着眼点在于需求侧，目的是通过解决有效需求不足的问题而实现经济增长目标。这是教科书中相对成型的财政政策理论，可实践中已远远不止这种单一的需求管理财政政策。也就是说，财政政策工具不仅作用于需求侧，还可作用于供给侧，而且在实践中已发挥出相当大的作用，凸显了单纯的需求管理财政政策的局限性。比如，为了激励软件产业创新发展，2019年5月国家出台了集成电路设计和软件产业企业所得税政策：“依法成立且符合条件的集成电路设计企业和软件企业，在2018年12月31日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止。”这种企业所得税政策就是作用于供给侧，目的是解决有效供给不足问题，进而提高经济发展质量。因为根据萨伊定律，供给可自动地创造出需求。

就财政政策工具而言，有些政策工具作用于需求侧可产生相应的效应，而有些政策工具只有作用于供给侧才能很好地发挥作用。税收政策工具包括企业所得税、个人所得税、增值税、消费税以及关税等。其中，企业所得税的作用点就是供给侧，对解决有效供给问题有作用，而对解决有效需求问题则效果不明显。此外，针对高科技人才，如果采取个人所得税减免政策，一方面可以增加他们的可支配性收入，更重要的一方面是可以吸引高端人才并激励他们创新。比如，2019年出台的境外人才引进政策：在粤港澳大湾区工作的短缺人才将享受15%的个人所得税减免优惠，如100万元的年薪，本来要缴45万元的个人所得税，实行税收减免政策后只要缴15万元个人所得税。这样，个人所得税一般来讲可影响有效需求，但对部分高端群体，也可影响到有效供给。增值税、消费税和关税等商品税，它们的税负很容易转嫁，会直接影响商品的价格，进而影响人们的有效需求。但是，商品税也不只是影响需求侧的财政政策。从理论上讲，生产和流通环节可将所课征的商品税转嫁给消费者，导致商品税的减免并没有引起商品价格变动，这意味着生产和流通环节分享了商品税的减免。2018年和2019年我国增值税的减免政策就出现了上述这种现象。增值税由17%减少为13%，并未引起商品价格的降低，也就是说，国家实施的增值税减免政策并未使消费者获得利益，那么其获利者只能是生产和流通环节，它们分享了政府的减税红利，给生产要素带来了益处。由此可以看到，商品税财政政策也可以作用于供给侧，改善有效供给。当然，这有其特定环境与条件。而财政支出政策，无论是投资性支出还是消费性支出，都对有效需求有更多的影响，这在凯恩斯的财政政策理论中有明确、详尽的解释。转移性支出政策，一般来讲，改善了经济行为者的收入水平，会对有效需求产生一定的影响。总之，单就经济范畴而言，不同的财政政策工具，在需求侧和供给侧会产生不同的效应。

同一种财政政策工具既可以作用于需求侧也可以作用供给侧，但其产生的效应存在差异。我们具体来观察一下财政补贴政策。

政府在特定的经济社会发展环境下，为了实现特定的政治经济目标，对特定事项由财政安排专项资金向企业或个人提供的资金支持，即是财政补贴。其中，有因物价上涨可能导致居民福利损失而进行的价格补贴、支持农民和农业发展的农业生产资料价格补贴、为了支持某种产业发展的产业补贴等。针对某一事项，既可补贴企业、产品，也可补贴到具体的人。

从理论来讲，针对某一产业的财政补贴，政策作用点可以是供给侧，以技术为重点的财政补贴有利于促进创新，以生产为重点的补贴有利于降低成本进而扩大生产规模；政策作用点也可以是需求侧，以市场消费和应用等为重点的财政补贴有利于创造需求、促进消费。所以，不同的财政补贴政策作用点可产生不同的效应。

以光伏产业为例，基于国家能源安全和环境保护考虑，政府为鼓励光伏产业发展，自2003年始对光伏产业给予财政补贴。地方政府将光伏产业看作地方经济投资发展机会，期望通过增加光伏等新能源产业的投资和出口来拉动地方经济增长并在短期内带来政绩。为此，地方政府发展光伏产业的目标决定了财政补贴主要作用于生产制造等供应侧环节，带来了光伏产业“量”的扩张，而“质”的进步有限，导致我国光伏产业缺乏自主内在的生产能力。如果将财政补贴直接作用于“技术”，我国的光伏产业可能会呈现出另外一种景象。

（三）财政政策目标

前述我们看到，国内外学者对财政政策目标的认识存在一定差异，其基本分歧在于对政府的认识。因为财政政策的主体是政府，财政政策的实施体现着政府的意志，所以，政府在经济社会中所处的位置、价值等决定着其行为与偏好。

西方市场经济国家的学者认为，财政政策目标是就业、物价和经济的稳定。这些都是经济范畴，背后隐含着政府无机论观点，认为政府外在于社会经济运行，特别是在市场经济体制中市场决定着社会资源的配置，只有当市场失灵时，政府才能发挥作用，来弥补市场失灵的领域与范围，否则，政府不应干预社会经济的资源配置。包括公共经济学、财政学在内的西方经济学针对政府的出发点即政府无机论，由此得出财政作为政府调控经济的手段只是为了解决市场失灵问题，即市场失灵论的观点。

实际上，按照波兰尼的说法，完全自由市场经济（不受管制的市场经济）是乌托邦，人类历史上从来没有不受管制的市场经济。即便是公认的完全自由市场经济的鼻祖亚当·斯密，也不认为市场在配置资源过程中是不受管制的。他不仅认为市场要在一定的法律、制度框架内行动，同时在其《道德情操论》中指出作为市场配置资源主体的“人”，既是追求自身收益最大化者，也是社会人，所以，每个人的行为在考虑自己利益的同时，还要思量社会意识，即“公正旁观者”的看法，如果不遵从社会“旁观者”的意见，脱离社会公共意识，就有可能被社会所唾弃，无法融入这个社会，当然也就不能进一步从中获得利益。

从现实来看，即使是以自由市场经济自居的国家，也从来没有完全遵从它们的教科书中宣扬的完全由市场来配置资源而政府完全不干预的观点。比如，美国的“301条款”、美国政客为了自身选票而对其支持者给予的各种支持政策，再如日本的产业政策，等等，其中都可以看到政府对市场运行的某种规制，直接干预某些资源的流动(12)。所以，现实的历史经验也进一步明示了，不存在所谓的完全的、自由的市场经济，政府对市场存在管制。

也就是说，在人类历史上从来没有一个国家或政府将社会经济运行置于一种自发的、自由的状态之中。进一步来讲，国家或政府作为超越社会并凌驾于社会之上的一种社会组织，从来都有其自身的目标(13)。政府为了这一目标，制定相应的规制，使市场经济资源配置有利于这一目标的实现。

上述体现的是政府有机论的观点。社会是一个自然的有机体，每个人都是这个有机体的一部分，政府则是这个有机体的“心”。正如柏拉图、亚里士多德等所言，人是社会性、政治性动物，本性中就依赖于社会而存在。“夫一国有一国之民族精神，犹一人有一人之个性也。一国之文明，不能全体移植于他国。国家为一有机体，犹人身之为一有机体也，非如机械然，可以拆卸之而更装置之也，拆卸之则死矣。”(14)国家或政府设定目标，并将其作为核心，无论市场是否失灵，重点考虑的是政府能否引导并实现国家目标。

党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，实际上明确了中国财政的定位。财政、财政政策不再单单是经济范畴的事，而是上升到了国家治理的高度。财政政策目标要服务和服从于国家意志，要有利于解决社会主要矛盾。如果说党的十九大之前财政政策要服务于“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”，要有利于解放和发展社会生产力，那么，当下以及未来相当长的一段时间，财政政策就要服务于“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，就要致力于解决社会发展中的不平衡、不充分问题。

具体来讲，财政政策目标不仅要关注经济发展中就业、稳定物价以及促进经济增长等，还要关注诸如不同地区发展不平衡、不同群体之间的收入不均衡，以及高质量发展中的结构问题。

财政政策经济发展范畴的目标，可分为短期目标与长期目标、经济增长目标与经济发展目标、经济总量目标与经济结构目标。针对不同的经济发展目标，应使用不同的财政政策工具，财政政策工具的作用点也存在差异。比如，针对经济发展中的失业、通货膨胀等短期目标，作用于需求侧的政府直接投资是非常有效的手段，而对于经济发展的长期目标，这种财政政策工具的效应就十分有限。而要实现经济发展的长期目标，就要将税收作为主要的政策工具，作用于企业的技术创新或人才培育等供给侧。同样，针对经济发展的总量与结构目标，所运用的财政政策工具及其作用点也是完全不同的。

三、财政政策的本质内涵

基于对财政政策三要素的理解，财政政策的根本还在于体现财政本质，实施财政职能。

（一）财政政策属于上层建筑

上层建筑是指建立在一定经济基础上的社会意识形态以及与之相适应的政治法律制度和设施等的总和(15)，包括思想意识上层建筑和政治上层建筑。政治上层建筑指政治法律制度和设施，主要包括军队、警察、法庭、监狱、政府机构和政党、社会集团等，其中国家政权是核心，本质上体现为人与人之间的政治关系。财政政策的最高纲领是国家治理，体现着国家意志；同时，财政政策作为国家法律法规的具体组成部分，是对国家公共资源进行再分配的一种规定，其中体现的是利益关系，即不同的人在公共资源的占有或利用中获得不同的收益。从每个人都应公平地占有或拥有社会财富的角度来讲，公共资源的再分配将更多地倾向于相对贫困者，他们将获得更大的公共资源的再分配收益。从财政政策制定和实施的角度来看，表面上是政府决定着财政政策的制定以及其中的分配关系，但实质上是由民众来决定的，具体来讲，这其中既存在相应的政治程序，即由人民代表来决定财政政策的具体内涵，也体现着一种社会意识，或者说，特定时期的财政政策具体价值趋向反映的是当时特定的社会认识，是社会问题的特定反映。由此，财政政策本质上体现的是人与人之间的关系，既包括人与人之间的利益关系，也包括人与人之间的政治关系。

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。马克思在1859年的《〈政治经济学批判〉序言》中，对经济基础和上层建筑的理论作了精辟的表述：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。”“每一个时代的社会经济结构形成现实基础，每一个历史时期由法律设施和政治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑，归根到底都是由这个基础来说明的。”(16)社会经济发展状况是经济基础，财政政策是建立于特定社会经济发展状况之上的法律、法规等，是调节社会经济关系的纲领性的准则。具体来讲，财政政策是人们对客观存在的社会经济发展状况不断认识的产物，它体现为一种思想意识，是社会意识形态的组成部分，因此属于上层建筑范畴。

当然，作为上层建筑的财政政策并非完全被动地、消极地适应社会经济发展状况，它还起着积极的反作用。正如恩格斯所讲的：“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是，它们又都互相影响并对经济基础发生影响。并不是只有经济状况才是原因，才是积极的，而其余一切都不过是消极的结果。这是在归根到底不断为自己开辟道路的经济必然性的基础上的互相作用。例如，国家就是通过保护关税、贸易自由、好的或者坏的财政制度发生作用的。”(17)财政政策的制定、实施基于社会经济发展状况，取决于社会经济发展水平。人们经常使用的反经济周期的财政政策就是当经济发展面临下行压力时采用扩张性的财政政策，通过减税、增加政府支出等方式促进经济增长。反过来，财政政策也会影响经济社会的具体运行，如增加社会低收入群体收入的财政政策，既可以扩大社会有效需求，促进经济发展，又可以缩小社会不同群体之间的收入差距，促进社会公平正义。

作为上层建筑的财政政策与社会经济环境的矛盾运动贯穿了社会发展过程的始终。具体来讲，在社会主义市场经济体制下，市场在社会资源配置中起决定性作用。市场调节着资源的流向，调节着资源配置中人与人之间的关系，或者说，市场决定着人与人之间的社会资源占有关系。一般来讲，市场作为一种趋利性机制，会使能力强者和占有优质资源者获得更多的社会财富，由此形成社会分配不均衡。这种分配不均衡达到一定程度后，就可能会影响到经济发展以及社会和谐（比如按照联合国的标准，基尼系数超过0.4就会影响到经济社会发展，超过0.6就可能引起社会动荡）。因此，财政政策就要运用税收、转移性支出等政策来调节人们之间的收入分配关系，提高低收入群体的收入水平，降低社会基尼系数，使市场这种利益机制能够有效运行、社会秩序能够和谐。这实际上就是卡尔·波兰尼所讲的“双向运动”：市场是一股力量，它既使人们追逐私利，又使人与人之间差距拉大。这其中既有有益的一面——通过人们追逐私利而竞争促进社会进步，也存在不利的一面——社会可能变得不和谐。这种不利因素达到一定程度时就需要运用财政政策来缩小人与人之间的收入差距。它与市场力量呈现相反方向，最终达到一种均衡——既有利于竞争、社会进步，又不会因收入差距过大而影响社会进步。就人与人之间的收入分配关系而言，财政政策与市场机制作为两种相反力量，使社会收入分配达到一个均衡点，既有利于社会进步又使社会相对公平。财政政策与市场机制可以看作一对矛盾体，在矛盾运动中不断发展。社会经济发展中存在失业、通货膨胀、自然环境恶化等多种矛盾点，财政政策也正是在这种矛盾运动中不断丰富自己。

（二）财政政策是国家意志的反映

党的十八大报告对财政的定位是国家治理的基础和支柱，财政政策当然也要体现这一定位，要服务于国家治理的需要。

国家治理的应有之义在于凸显国家意识，或者说，国家治理的前提在于国家意识，而理解国家意识则先要认识国家。

所谓国家，一般是指拥有共同的语言、文化、种族、血统、领土、政府或者历史的社会群体；从狭义的角度，国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。这个定义是一种形式上的认识，国家既有地理意义上的含义，也有种族、文化等含义。认识国家还要从国家起源上来认识其本质。对国家起源的认识存在种种观点，如自然说、契约说、武力说、私有制说、氏族说等，其中最具代表性的是契约论、马克思主义国家论。

契约论的代表作就是卢梭的《社会契约论》。“社会秩序乃是为一切其他权利提供了基础的一项神圣权利。然而这项权利不是出自自然，而产建立在约定之上。”(18)社会秩序，(19)作为一种社会一切权利提供基础的神圣权利，既不是强力的结果，也不是自然的产物，而是人为制度或约定的结果。也就是说，社会秩序是人类理性的产物，是人们基于某种原因设立的一种规则。社会契约可以总结为：“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”通过社会契约来创建一个国家，目的是公共幸福(20)。国家主权是公意的外在或外用；国家、政治共同体所拥有的权利，体现的是公意，是公意的外在表现，主权只能由全体人民来代表，既不是一个人（国王不能代表主权），也不是一大部分人，而是全体。

马克思主义国家论的代表是恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》。他认为国家是社会生产发展到一定阶段的产物。随着社会生产力发展水平提高，出现了第一次社会分工、第二次社会分工，进而出现了阶级分化。阶级分化导致阶级之间产生不可调和的矛盾。为了解决这一阶级矛盾，需要一个超越社会之上的权力机构，这就是国家。所以，国家是社会生产力发展到一定阶段而形成的两个对立阶级的矛盾达到不可调和时的产物。经济上占统治地位的阶级“获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段”，按照列宁的说法，国家是一个阶级统治另一个阶级的暴力工具。

实际上，关于国家起源的认识看似不同，其内在本质是相同的。“当人们像今天这样普遍意识到国家活动本身并非是人们必须服从的神的意志的表现时，下述国家观便占了支配地位：国家是人的意志的表现，是每个个人都参与其中的一种普遍意志的表现。”(21)也就是说，国家体现着人民主权，或者说，国家的主体是人民，国家是由每个具体的人构成的，国家存在的目的就在于促进每一个人的最高可能的发展，增进人们的幸福。

由此，国家意识即是人民的共同意识，是人民在长期共同的生活、生产中形成的，对某种公共事项的认知、认同等情感与心理的总和，体现为人民的共同认知或意愿。第一，国家意识是具体的，不是抽象的。人们对具体的公共事项有明确的认识，如对效率与公平的认识。在20世纪80年代，人们对此的共同认识是如何将“蛋糕”做大，并没有更多地考虑分配问题，而进入21世纪，市场经济的内在缺陷导致收入差距过大，人们普遍认为要强调公平问题。这就是国家意识的具体体现，它反映的是具体的公共事项，而不是单单是抽象的概念。第二，国家的主权者是人民。当然，国家意识也就是人民意识，不是某些个体的个别认识，而是人民的普遍共同认识的总和，是人民共同思想的反映。它不以个人的意志为转移，反映了某一时代的精神，是时代的产物。特定的经济社会发展决定着人民的意识，也就形成了相应的国家意识。每个人的意识既影响着社会意识，也依存于社会总体意识。人作为某种社会环境的组成部分而存在、生活在社会中存在的角度并非完全基于自身理性，而是社会共同价值、意识的结果，任何人都不可能超越这种共同意识。但是，这其中也会有其主体性存在，是其成长过程中某种意识、观念的延伸。也就是说，一种在社会中的行为，既取决于社会意识，也会渗入个人的主体性。第三，国家上层建筑中的各种政策是人民意识的反映。国家意识最终会反映到具体的国家政策中，既然国家意识是人民的意识，那么，具体国家政策体现的也是人民的意识，是人民意识的反映。《伯罗奔尼撒战争史》记载，无论是希腊人还是非希腊人，“由于海上交往更加普遍，他们都在最强有力的人物的领导下热衷于从事海上劫掠。他们做海盗的动机是为了满足自己贪婪的欲望，同时也是为了扶助那些弱者……那时候，这种行为完全不被认为是可耻的，反而是值得夸耀的”，而“人们普遍地认为行凶作恶比单纯诚实更为聪明，他们以具有第一种品质而自豪，以具有第二种品质为耻辱”。由此也就形成了相应的制度安排，其中体现着的是：人民是历史的创造者，人民是历史的英雄，历史上的英雄人物只不过是某个历史节点上由人民普遍意识所凸显出来的一个特定人物罢了。(22)

财政政策作为国家上层建筑的组成部分，是国家意识在上层建筑意义上的直接表现，是针对具体化的国家意识、问题性的国家意识而形成的具体办法、措施。国家意识是具体的、问题导向的，财政政策与国家意识相一致，也是具体的、问题导向的。同样，财政政策也内在于社会经济发展之中，它不是某个精英的杰作，它是特定人类社会发展过程中为了解决某种问题而自然形成的。即使某个“伟大人物”给出了某种理论、方法，也只是特定时期人民意识的普遍反映。