第二节 供给管理财政政策工具与目标
一、供给管理财政政策工具
供给管理财政政策的政策工具主要包括税收和财政支出。作为供给管理财政政策工具，税收是通过税种、税率和一系列税收优惠等措施来实现供给侧生产要素的提升，而财政支出则是通过政府购买和转移支付两种方式来影响供给侧要素。税收和财政支出通过具体的制度安排影响价格、收入等中间要素，最终实现供给侧要素的提升。
（一）税收政策工具与供给
税收是财政政策的核心工具，因为税收是财政收入的重要来源，税收收入一方面会影响政府的财政支出、赤字水平，另一方面会影响微观主体的收入。除了总量上的分配效应，税收作为一个复杂的财政工具，在具体的征税对象、税种和税率上，不同的税收设计都会不同程度地对经济的供给侧和需求侧产生影响。理想的税收应该既能保证国家的财政收入需要，又能实现社会供给和需求的平衡，促进经济的长远发展。
供给管理财政政策工具中的税收，体现为通过税收总量效应和具体的税种、税率和税收优惠的设计，作用于供给侧，即劳动、资本和技术要素，从而促进生产端要素供给水平的提升，提升有效供给，促进经济发展。
1．税收与供给
税收作为一项财政收入，就是对社会财富的分割。政府从纳税人手中拿走一部分收入，用于政府的开支。单纯就税收作为一项政府收入而言，无论税率高低，只要存在税收，就会影响其他社会主体的资本积累，社会资本的减少必然影响社会再生产和投资的扩大。
李嘉图认为，税收主要来自收入和资本，两种方式都是对资本积累的侵蚀。因此，国家在增加税收时，必须能够保证人民的资本和收入也按比例增加，不然人们的常年享受就会减少。政府应该避免对落在资本上的收入征税，因为这种赋税不仅会损害资本积累，还会损害基于资本之上的劳动基金，最终减少生产。
供给学派的主张主要就是减税。基于拉弗曲线，供给学派认为，高税率会影响劳动和储蓄的积极性。在供给学派看来，个人所得税的降低可以增加储蓄，从而转化为更多的投资，拉动生产。而对于企业的利润，拉弗认为不应当征税，因为这样只会导致企业本来打算用于投资的资金减少，也就是影响了资本的积累和生产的扩大。
所以税收总的来说是政府对社会财富的一种分割，而在征收过程中，不同税种会对不同的社会主体产生不同的影响，从而不同程度地影响到劳动、资本和技术要素的供给。
2．不同税种对供给的作用
按照课税对象的不同，我国的税收分为流转税、所得税、财产税、行为税和资源税，与生产端关系较为密切的是流转税、所得税和财产税。税收作为重要政策工具，可以通过税种的设计实现提升有效供给的目标。
流转税是对流转额征收的税，典型的就是增值税、消费税和关税。流转税是间接税，存在税负转嫁，因此容易征收，是国家财政收入的重要来源。流转税最终由消费者承担，因此，流转税税率更多的是影响物价水平，进而影响人们的收入和消费意愿，通过需求的变动来影响生产端的供给。
就增值税而言，与增值税关系最为紧密的就是企业。作为市场经济的重要主体，企业的生产是社会发展的动力。增值税的课税范围是较广泛的，几乎涉及了各种类型的企业。消费型增值税的转型，对企业的影响主要是固定资产的折旧。对于企业的经营活动来说，增值税的转型有利于企业设备的更新换代和技术的升级，同时可以增加资金量、降低税负。就其课征的实际内容来说，增值税作为间接税，可以通过税负转嫁来实现税负的转移，税负转移的终点就是消费者，所以增值税额只是一开始由企业垫付，最终还是会以物价升高的方式实现对消费者财富的分割。而对于消费者来说，升高了的物价会使其减少消费，并且不得不需要更多的流动性资金来应付生活的需要，从而社会储蓄就会减少。减少了的社会总储蓄又会影响到社会资本量的扩大。所以就经济总体来说，增值税首先是影响物价，之后传导到市场上影响社会总需求，所以过高的增值税只会抑制需求，对供给侧的影响较小。
增值税对生产的影响主要体现在结构调整上。在2019年的两会上，财政部部长刘昆表示，减税降费是积极财政政策的头等大事，深化增值税改革是2019年减税降费的核心内容，将制造业等企业现行16%的税率降到13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降到9%，确保主要行业税负明显降低。(5)可以看到，增值税对生产的作用更多的是结构性的调整。增值税的调整会直接影响被调整行业的税负水平。例如，制造业税负的降低会使制造业的销项税减少，在进项税额不变的情况下，就相当于减轻了其税负。但是没有被调整的行业，尤其是制造业的下游企业，则会因为进项税下降而税负加重。因此，整个社会的资本总量并不会有什么变化，但是对经济结构的影响却是重要而深远的。
消费税作为一种寓禁于征的税收，主要针对的是烟、酒、高档化妆品和贵重宝石等消费品。消费税蕴含了社会治理的因素，是一种对社会较为有利并且征收较为容易的税收，而且征收范围仅限于某些商品，征收对象一般也有能力负担消费税。
消费税作为一种价内税，最直接的作用就是将税收以价内税的形式在相关消费者的消费中实现。被消费税推高的相关产品的物价确实会抑制消费税税目领域产品的消费、出口，如烟酒、实木地板等，而政府实行消费税的初衷也是引导人们合理消费，间接抑制相关产业发展，引导人们树立正确的消费观念，实现对经济结构的调整。考虑到消费税作为一项间接税，且考虑到消费品的特殊性，大部分税收由有能力承担的富人阶层消费者来负担，所以在实际中，消费税成为一项重要的税收来源。对于生产而言，消费税容易实现税负转嫁，且税收范围有限，在消费税税率水平可承担的情况下，消费税的征收有一定的产业结构调整作用，但是一般不会影响整个社会的供给与需求。
关税是由海关部门依法征收的一种流转税。对于本国而言，出口关税的存在会直接提高本国出口产品的价格，不利于扩大出口、提高本国产品在国际市场上的竞争力，所以国家为了扩大出口，一般都实行对特定商品的出口退税、出口补贴等政策。与出口关税对应的就是进口关税。进口关税的存在，一方面导致国内进口相关产品和服务的个人或企业的消费成本提高，在一定程度上是对本国消费者财富的一种分割；另一方面阻止了外国相关产品的流入，保护了国内相关产业的发展，提升了本国相关产品在国内市场上的竞争力，是一种保护国内产业的有效做法。
与流转税相比，所得税是对纯所得征收的一种税，一般随着所得的增加而增加，符合量能负担原则。税负直接由收益者承担，难以转嫁。目前我国的所得税主要是企业所得税和个人所得税，所得税的具体设计对调节收入，进而影响供给水平和结构有着重要影响。
企业所得税是对在中国境内获取收入的企业的所得征收的一种税。作为一种直接税，直接针对的就是企业生产经营所得。对企业这个生产主体来说，企业所得税是对其生产经营所得进行的扣除，而且不可转嫁，因此企业所得税影响最大的就是企业税后利润。税后利润的减少，会抑制企业的资本积累和投资扩大。因此企业所得税是与企业生产、社会供给关系最密切的一个税种。所得税作为一项重要的税收来源，直接关系到整个社会的生产，过重的所得税只会增加企业的成本，降低企业投资的积极性，并且导致社会资本的闲置、投资的减少，不利于整个社会生产的扩大。供给学派刺激总供给的减税方案，其重点就是降低企业所得税，给予企业更多的税收剩余，以保证企业的资本积累和再生产扩大。
与公司所得税对应的是个人所得税，是对在中国境内获取收入的个人劳动所得征收的一种税。个人所得税作为与劳动要素密切相关的税，直接针对个人的最终劳动成果，首先影响的就是收入分配。首先，就劳动数量而言，劳动价格与闲暇价格是影响劳动供给的重要因素。个人所得税的降低，可以增加人们的税后所得，人们劳动积极性增加，劳动供给提高。其次，家庭投入是影响劳动供给质量和结构的重要因素，个人所得税的收入效应还会通过对家庭收入的影响来影响劳动质量，收入水平的提高一般会提高家庭教育投入。最后，除了劳动供给数量和质量，个人所得税的征收还会影响人们的储蓄。个人所得税减少，使人们有更多的钱进行储蓄，而储蓄又是资本的重要来源，最终影响整个社会资本的积累，提高供给。
财产税是对法人或自然人拥有的财产征收的一种税。所谓财产，是指法人或自然人在某一时点占有及可支配的经济资源，如房屋、土地、物资、有价证券等，现实中主要是房产税。由于课税对象有限和征管难度大，开征财产税的效果总是不太理想。但是就财产税本身而言，可以提升资本的利用率，因为闲置的资金和财产也要交税，财产如果不参与投资和生产，就相当于在减少。因此，财产税可以刺激和鼓励资金投入生产经营，转化为生产性的资本。
可以看到，就税种来说，流转税尤其是增值税对经济的作用主要体现在调节经济结构上，对资本、劳动和技术要素的作用并不明显；所得税因其自身的特点直接关系到资本的积累、劳动供给的数量和质量以及技术的提升；财产税则更多的是调节资本，有利于提升资本的利用率。
3．税收优惠政策与供给
除了税种本身对生产要素的调节外，还有一系列的税收优惠措施，主要包括税率的优惠、税收制度的具体设计，都可以有针对性地对生产要素的供给产生重要影响。
税率是税收的征收比率，表面来看只是一个数字，但是税率通过自身的改变以及与税种的结合，就可以实现对供给端要素的调节。税率直接关系到税收收入，微观主体可以根据税种和税率计算出自己的应纳税所得额，以此来作出进一步的经营决策。按照拉弗曲线，税率并非越高越好，税收收入会随着税率的提升达到一个峰值，然后下降。这说明税率的设计要合理。
作为财政的核心收入，税收收入的增加是对微观主体财富的分割，党的十八大以来不断推进“减税降费”，重点就是利用政府收入的“减法”来换取企业利益的“加法”。因此，就当前的税率而言，降低税率是通过降低政府收入给予微观主体更多的资本、降低企业负担，是激发微观主体活力、促进供给水平提升、促进经济增长的重要方式。
就各个税种的具体税率而言，不同税种税率的降低对供给端要素的影响不尽相同。就增值税而言，增值税税率由2017年7月的17%、13%、11%、6%四档降到2018年5月的13%、9%、6%三档，但是增值税属于间接税，因此影响的主要是需求端。而制造业、交通运输业和建筑业税率的降低对相关企业的生产造成影响，被调整行业由于销项税下降幅度大于进项税抵扣的减少，行业的税负有所减轻，由此可以体现出税率对产业结构的影响。
所得税的税率是影响企业资本的重要因素，所得税税率的降低会直接影响企业的税后所得。因此，要提高企业的资本积累，提高技术和劳动质量，提升供给水平和质量，关键还是要降低所得税的税率，尤其是创新型企业的税率、教育类企业的税率。个人所得税的税率是影响个人收入的重要因素，也关系到劳动数量和质量。最新的个税改革提高了起征点，是提升劳动供给水平和质量的重要政策。随着人们税后工资水平的上升，人们的劳动积极性也会提升，用于教育的投入也会提升。
税收对供给端的调节不仅包括税种和税率，还包括一系列具体的税收优惠措施，课税对象的认定标准和税收的专项扣除是其中最重要的税收优惠。
课税对象的认定标准是计算应纳税所得额的重要标准，包括纳税人的认定标准，用来划定课税对象的具体范围和对应的税率。在税率固定的情况下，课税标准的改变也是重要的税收优惠政策。例如，中小企业是促进供给水平提升的重要主体，对小型微利企业的税率一直是优惠的，但是认定标准有严格的资产和人数限制。在减税降费的背景下，降低小微企业的认定标准，让更多的中小型企业享受到税收优惠，可以提升中小企业的资本积累。再如，对高科技产业的认定标准的放宽，对企业积极参与创新、提升社会技术水平都具有巨大作用。
专项扣除是企业计算应纳税额的重要一项。所得税是影响供给水平的重要因素，专项扣除作为一种抵减，相当于税收的补贴和激励，具有明显的导向性。就企业所得税而言，税率的优惠可以提升资本的积累，而专项扣除可以有针对性地影响企业行为。例如，提高科技投入在企业所得税计算时的扣除额，可以明显提升企业的科技投入，提高企业的创新能力。而企业作为劳动质量提升的重要平台，对劳动培训的专项扣除可以敦促企业加强对员工技能的培养，提升企业劳动力水平和质量。就个人所得税而言，个人所得税的专项扣除可以直接影响社会劳动要素的供给。在最新的个税改革中，除了起征点的变化，最重要的就是增加了专项扣除，其中子女教育和继续教育的专项扣除都是通过提高劳动者的教育投入比例来引导家庭进行教育投入，从而提升劳动供给的水平和质量。
（二）财政支出工具与供给
财政支出是政府调节供给要素的重要工具。按照财政支出是否有偿，一般将财政支出分为购买性支出和转移性支出（转移支付）。购买性支出即政府充当市场的一部分，在市场中依靠等价交换的原则通过资金的支付来获取相应的产品和服务，以维持政府的基本运行，常见的形式有公务员的工资、行政事业性的费用等。而转移性支出则是政府通过单方面的无偿资金划拨，是一种资金的直接注入，主要包括政府间的各种转移支付、财政对外援助、社会保障性支出和财政补贴等形式。供给管理财政政策的财政支出，就在于利用财政支出工具，通过购买性支出和转移支付的形式作用于供给端的劳动、资本和技术要素，以此带动相关要素供给水平的提升，从而解决有效供给不足的问题，促进经济的长期发展。因此，财政支出的结构在提升有效供给的过程中就尤为重要。
1．购买性支出与供给
购买性支出对经济的调节极其重要。购买性支出的第一个重要形式是机构运转和人员工资的支出。亚当·斯密按照生产和非生产性理论，认为政府活动是非生产性的，政府的机构运转和人员工资的支出是对生产资本的一种浪费，并不能构成对生产端的刺激，主张限制政府支出。
政府购买的第二个重要形式就是政府投资，通过购买兴办投资事业所需的商品和劳务来进行投资。萨伊对政府支出的生产作用给予了肯定。他认为政府投资于一些基础设施或直接投资建厂生产，就是保证了公共产品的供给，并且为其他产业的发展营造了良好的投资环境，会带动投资的扩大，所以政府支出具有明显的生产性，有利于社会总供给的提高。而供给管理财政政策的政府购买就在于通过政府购买的形式来进行合理的政府投资和补贴，拉动资本、劳动和技术的增长。正如财政部部长刘昆提到的：“中国政府的举债不是用于机构运转、人员工资等经常性支出，而是进行有效投资，形成可偿还债务的对应资产。”因此限制经常性支出、增加生产性的资本性投资是利用政府购买提升供给的重要手段。
首先，政府投资意味着资本的注入，可以带动重要行业和关键领域的发展，尤其是基础设施行业和高科技产业。其次，政府投资具有挤入效应。随着政府投资的扩大，在结构上，政府可以把把握经济发展的方向，通过资金的直接注入，打通上下游产业，共同发展，从而引导社会资本进入相关行业和领域，实现重要行业和关键领域的发展，提升供给水平。对基础设施行业和高科技产业来说，二者均为关系国民经济总体发展的重要行业，政府直接投资可以引导社会资本进入，从而使基础设施和科技创新型产业取得重大发展。而对学校和教育事业的投资，则可以充实教育资本，提升教育水平和质量，进而提升整个社会的劳动供给水平和质量。最后，政府购买具有价格指导作用。政府可以以高于市场价的价格来购买相关的产品，此时的政府购买就具有了补贴的性质，相当于对生产企业的一种补贴和支持，从而引导企业进行合理生产。
2．转移性支出与供给
转移性支出是政府按照一定方式，把财政资金无偿、单方面地转移给收益者的支出，主要包括社会保障支出和财政补贴，体现了政府的非市场型再分配活动。(6)
改革开放以来，中国的社会保障体系不断完善，这是保障民生的重要举措。随着社会保障支出的扩大，财政负担不断加重，而社会保障性支出一般都是直接的资金补助，更多的是对需求端的消费拉动，并不能对生产端产生实质性的影响。因此，社会保障支出的结构性调整迫在眉睫。在精准扶贫的背景下，财政保障支出要注重结构优化，同时要调动社会各界的积极性，推动扶贫工作。社会保障支出一直是各国财政的一项负担，高额的社会保障支出，不仅占用了大量的资金，还会使劳动积极性降低，不利于生产的扩大。20世纪70年代，英国面临“滞胀”窘境，1979年撒切尔出任英国首相后，首先就是削减福利开支，特别是1985年开始改革社会福利制度，压缩占政府开支1/4的社会保障费用，从而减轻了财政的压力，使财政有更多的资金用于生产，提升了劳动的积极性。
财政补贴是国家为了实现特定的目标而安排资金对企业和个人进行的一种补贴，主要包括价格补贴和利息补贴等。就供给管理财政政策而言，财政补贴的目的就在于通过补贴来改善价格、利息等中间要素，从而影响企业和个人的效用函数，最终实现企业和个人生产端要素供给的提升。财政补贴的首要作用是导向作用，通过“谁参与谁接受补贴”的机制，使劳动、资本和技术的供给价格下降，从而引导更多的社会资本进入生产端，提升要素供给。而且财政补贴具有很大的灵活性，不会产生强大的挤出效应，是提高要素供给的重要方式。
财政补贴针对资本的提升方式主要是利息补贴。资本是供给端的重要因素，融资难、融资贵一直是遏制中小企业发展的重要“瓶颈”。面对中小企业面临的资本不足压力，财政补贴可以通过与金融部门的合作，提供创业担保贷款贴息，扩大贴息的力度和范围，降低贷款的门槛，引导金融机构积极投入小微企业的创业信贷。在资本量提升的基础上，还要注重资本的结构，通过设立工业企业结构调整专项奖补资金等举措，引导资本的结构，进而提升资本的利用率。
财政补贴针对劳动的提升方式主要是价格补贴。劳动要素不仅需要国家的财政投入，更需要个人、家庭和教育机构的跟进。财政补贴通过对学校、教育机构的补贴，降低个人和家庭的教育投入成本，积极引导社会资本进入教育行业，提升劳动要素的供给。通过设立职业教育质量提升专项资金等政策，鼓励劳动者不断学习，不断提升自身素质技能，从而改善劳动供给质量。
财政补贴针对技术的提升方式涉及从研发到投入使用的整个过程。财政补贴需要通过专项投资基金、风险补偿、后补助等手段解除企业创新的后顾之忧，积极参与创新。此外，还要不断创新财政补贴的方式，利用财政补贴鼓励高校、高端人才积极与企业合作进行技术攻关，通过“产学研”等合作方式，建立良性的技术发展体系，促进社会技术水平的提升。
二、供给管理财政政策目标
（一）财政政策的目标构成
财政政策目标就是财政政策的制定和实施所要实现的期望值。首先，政策目标受到政策作用范围和强度的影响，一旦超出了政策的范围和强度，政策就会失效，目标也就无法实现。(7)其次，财政政策目标的制定要有时间上的连续性。长期财政政策又被称为基础性财政政策，是在较长的时间内实行的财政政策，对应长期财政政策目标。中短期财政政策即在特定时间段实行的财政政策，对应中短期财政政策目标。时间上的连续性要求不同时期的财政政策在具体的政策导向上要有一致性。如果说长期的财政政策目标是经济发展，那么中短期的财政政策目标就应该与经济发展的长期目标保持一致性，即解决中短期内影响经济长期发展的经济问题。而中短期财政政策目标是在一个特定的时期内所要达到的目标，因此中短期内的财政政策目标又可以按照空间的层次划分为总量性和结构性的财政政策目标。再次，财政政策目标还必须在空间上保持一致性。各层次的财政政策目标在总体上要保持一致。最后，财政政策目标受政治、经济、文化和社会生活等方方面面的影响，其中影响最大的就是经济环境和经济状况。(8)
就基本的财政政策目标而言，经济增长强调特定国家在特定时期内物质产品和劳务数量的增加，是社会总供给的基本来源，其内涵仅限于商品和劳务在数量上的增加。经济增长是生产力发展的结果，促进经济增长一直是经济的长期目标，因为只有经济保持增长，物质资料才能更加丰富，人们的生活需要才能不断地得到满足。随着人类社会的发展，人们越来越意识到，片面追求商品和劳务数量增加的经济增长会带来一系列的社会问题、生态问题、经济结构和质量问题，因此开始追求经济的长期发展。经济发展表现为随着产出的增加而出现的经济结构、收入分配、生活质量等一系列的变革。相比于经济增长，经济发展具有更多的内涵，不仅包括产出量的增长，还包括经济质量的提高、结构的优化、就业的提升等多重内容，因此经济发展逐渐成为当今社会所追求的长期目标。
（二）经济环境对供给管理财政政策目标的影响
财政政策的长期目标是经济发展，中短期的财政政策目标选择则会受到经济环境的影响，经济环境的变化会影响中短期财政政策的调控方向和政策目标。根据财政政策目标在空间上的层次，可以将财政政策目标划分为总量性和结构性的财政政策目标。总量性的财政政策目标是根据经济环境的变化调节经济中的供给总量和需求总量，以此来维护经济的稳定，而结构性的财政政策目标是根据环境变化来调节经济中的产业结构，实现产业的升级、产业结构的优化。我们可以从改革开放以来的中国经济实践中看到经济环境对财政政策目标的影响。
（三）供给管理财政政策的目标是提升有效供给水平
根据中国财政政策的发展实践，我们可以看到，由一定时期的生产力水平所影响的供给是经济增长的重要推动力，也是实现经济长期发展的宏观调控的重要方面。经济的长期发展应该不仅包括数量的提升，还包括质量和结构的提升。需求管理财政政策的目标主要在于解决供给与需求总量上的不平衡，所以在金融危机爆发时，面对有效需求不足的问题，通过减税和大规模财政支出，可以在短期内实现总需求量的攀升。在美国的“大萧条”以及2008年金融危机的应对中，我们可以看到其政策实践。但是供给管理不同于需求管理。就供给管理财政政策来说，其主要针对的是供给端的问题，而整个供给端不仅有供给总量的问题，还有供给质量和结构的问题，因此供给管理财政政策的目标是从总体上提高供给的水平，包括供给的数量，也包括供给的质量和结构。供给数量的不足、质量的低下以及结构的不合理，反映到整个经济体上，就表现为供需的错配，也就是有效供给的不足。
中国经济在进入新常态之后面临着供给水平低下、创新不足、无效和低端供给过剩、中高端供给不足以及结构不合理的供给现状，而需求管理财政政策的总量性目标以及短期性的政策特征已然无法解决现实中存在的供给端问题。