施工企业战略导向下以“一体两翼”为核心的管理变革

中铁六局集团有限公司

中铁六局集团有限公司（以下简称中铁六局）是由原北京铁路局所属北京、太原工程处和呼和铁路局所属呼和浩特工程处以及原铁道部所属丰台桥梁厂等4家企业，于2004年1月6日合并重组成立的国有大型建筑施工企业，隶属世界500强企业——中国中铁股份有限公司，总部位于北京，注册资本金17亿元，下设北京、太原、呼和公司等17个子分公司。现有员工13158人，各类专业技术人员6262人。拥有铁路工程施工总承包特级等78个资质和许可，产品覆盖铁路、公路、市政、地铁、高铁、房建、桥梁、隧道、水利水电等施工领域。

一、施工企业战略导向下以“一体两翼”为核心的管理变革的实施背景

（一）中铁六局整体发展的需要

进入2012年以来，随着铁路市场的波动，集团公司组织结构不够协同、产品结构不够合理和所属公司发展不够平衡等“集而不团”的问题集聚暴露了出来，路外市场拓展乏力、经营管理风险凸显、经济指标快速下滑、部分单位陷入了困境，企业发展速度从高速降到了普速甚至低速，发展态势从欣欣向荣变成了步履维艰，集团公司进入了一个整体性发展的瓶颈期。为了突破发展困局，促进企业持续健康发展，必须进行基于战略层面的组织体系优化整合。

（二）提升项目管理水平的需要

项目管理粗放的问题始终困扰和制约着企业的发展。管理制度较为混乱，没有形成全局性的集中统一，导致各单位自成体系，没有配套的责任矩阵、管理流程、作业指导书，没有及时进行修改完善优化，制度的实用性、规范性不足；管理方式较为粗放，没有对资金、物资、队伍等核心要素集中管控，生产进度和安全质量保障乏力，成本卡控不力、经营创收乏力导致项目风险骤增甚至出现亏损；管理手段较为落后，没有构建有效的信息化管理手段，合同、成本、资金等系统运行不畅甚至出现种种漏洞。整个项目管理体系在面对更高层面、更快节奏、更高标准、更多任务时，应对资源和能力严重不足，也导致了一定程度的项目管理失控甚至亏损。因此，必须优化项目管理方式，强化管控能力，才能实现项目管理的有序高效。

（三）适应提质增效战略的需要

党的十八大提出，要把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制。2013年，国资委要求国有企业要以提高发展质量和效益为中心，面对快速变化发展市场环境，深化结构改革，调整业务布局，强化创新驱动，提升管理水平，增强国有经济活力、控制力、影响力，为促进国民经济持续健康发展、全面建成小康社会做出积极贡献。中国中铁结合企业实际，把提质增效作为一项十分紧迫的战略任务，从体制机制上实现创新与变革。

基于上述需要，中铁六局自2013年启动了为期三年的以“一体两翼”为核心的管理变革。

二、施工企业战略导向下以“一体两翼”为核心的管理变革的内涵与主要做法

中铁六局从战略优化上着眼，调整战略规划，突出体制机制完善，引领管理变革方向；从组织变革上着手，在集团公司、指挥部、项目部三个层面分别构建以“一体两翼”为核心特征的新型组织体系。从项目管理上着力，完善项目管理制度、要素和考核体系，优化运行机制，强化过程管控。整体上实现了发展主导权由子分公司向母公司的根本性转变，实现了管理重心从重生产轻经营到生产、经营并重的根本性转变，实现了管理主体由项目部管项目到法人管项目的根本性转变。主要做法如下：

（一）调整全局发展战略，引领管理变革方向

1.制定三年发展规划

面对新的形势，在“‘十二五’规划”的基础上，制定《2013—2015三年发展规划》，着重从组织结构调整、管理体系升级上进行了重新规划。发展规划以“全局性深化改革、集团式协同发展、阶段性分步推进”为总体思路，以“整体性、平衡性、系统性”为基本原则，以“奋斗三年，步入中国中铁新建局先进行列”为总目标。构建“以母公司为主体、综合性子公司和专业化分公司为两翼”的“一体两翼”协同发展体系，构建“以集团本部为主体、生产性和经营性指挥部为两翼”的“一体两翼”生产经营体系，构建“以项目部为主体、专业化公司和作业队专为两翼”的“一体两翼”项目组织体系。建立健全与之配套的管理制度体系、要素集中管控体系和绩效考核体系。整体上使组织架构更趋于合理，产品结构更加优化、管理体系更加高效。

2.构建战略保障体系

在发展规划的框架下，以年度规划与专项改革方案进行分解细化，构建层层分解、步步督导的落地与实施体系。通过年度职代会行政工作报告，对每年的战略分解任务进行部署，前后三年结合不同的战略重点，分别确定“稳中求进、稳健转型”“加快发展、加快转型、推进改革”“稳中有为、稳健增长、增效争先”的总基调，分阶段保证战略的实施；出台《组织结构调整实施方案》《机构定位与职能管理办法》《工程指挥部管理办法》《区域经营管理办法》《项目精细化管理实施方案》等多项专项改革方案和具体办法，具体地推进了系列管理变革。同时配套制定战略督导考核、年度重点工作督办、专项方案实施考核、节点考核约谈等四大机制，在督导上突出001过程检查、问题帮扶，在考核上突出节点和对标考核，实现促进和倒逼。

（二）优化集团组织架构，促进企业协同发展

1.强化母公司功能

中铁六局基于集团整体发展，从定位上进行了调整，明确集团作为母公司在整个集团组织体系中的主体地位和主导作用，强化母公司这一“主体”对综合性子公司和专业化分公司这“两翼”的统筹规划和引领发展的功能。调整综合性子公司和专业化分公司定位，合理限定子分公司在发展方向上的自主权限，促进“两翼”在一个“主体”的引领下健康协同发展。从权力结构上实现发展主导权由子分公司向母公司的根本性转变，从发展依托上实现母公司依托子分公司贡献向母公司主导下各子分公司协同发展的根本性转变，从发展态势上实现由分散型向母子分“一体两翼”整体化、协同化的根本性转变。

2.壮大专业化分公司

针对专业化之翼弱小甚至缺失的情况，中铁六局在全集团范围内通过资源整合进行新建和重组，壮大专业化之翼。

一是组建房建专业化分公司。以从太原公司拆分出来的涉及房建、钢结构业务的建安分公司、钢结构分公司为基础，组建成立专门从事房建业务的中铁六局建安分公司。在经过一年多的整合发展后，2015年初再次整合从北京、呼和公司剥离出来的全部房建业务，至此实现了对全局房建业务及专业人才的全部整合。经过三年发展，年营业收入达到了组建时的五倍，掌握了系列重大专项技术。

二是组建路桥专业化分公司。从太原公司剥离的路桥、高铁两个分公司和昆明枢纽、昆玉铁路、贵阳枢纽、宝麟四个项目部整体组建成立从事路桥业务的中铁六局路桥分公司。2014到2015年，通过再次吸收太原公司线桥、既有线两家分公司，吸收桥隧公司昆枢、昆玉项目部，实现了资源二次整合。迅猛拓展公路等专业化市场，市场任务储备已经超出其自身规模。目前公路、市政项目占据全集团80％以上的份额，成为全集团公路市政骨干企业。

三是整合隧道地铁专业化力量。通过剥离桥隧分公司的非核心项目部，之后与盾构分公司实现了优势合并，组建专门从事长大难隧道和地铁施工的中铁六局交通分公司。解决两家专业公司单打独斗情况下市场体量均无法快速扩大、无法实现专业领先等问题，成为中铁六局隧道地铁领域的核心力量。

3.整合综合性子公司

综合性子公司存在着体量差异大，大而不强，跨行业无序多元化，辅业拖累主业现象严重；部分公司经营困难，影响了集团的整体发展。针对这些问题，推进对困难单位解困振兴、拆大、调中、扩小等系列举措，优化综合性之翼。

一是拆分体量大的太原公司。针对体量最大、业务最广、经营最困难、财务负担最重的太原公司，对其进行两次大规模拆分重组。2013年9月，对太原公司启动解困振兴工程，将5000余人的太原公司“一分为三”，整建制剥离其涉及房建、钢结构、公路的四个分公司和四个项目部，太原公司体量和业务实现初步瘦身。2014年11月，鉴于太原公司体量依然庞大、历史负担仍然很重的实际，又对其进一步实施体量瘦身和减轻非生产费用负担的深化解困振兴改革，将其涉及地方铁路、既有线、幼教、旅服、餐饮的分公司和机构进行了剥离。通过两次改革，大幅压缩了体量规模和业务领域，由原来覆盖铁路、公路、房建、市政、钢结构、旅服等业务减少到了铁路、市政等核心领域。规模趋于合理，与其他子公司趋于平衡，总人数由原来的4026人，压缩至2292人，达到了合理的管理边界。

二是调整北京、呼和公司部分业务。针对体量相对较大、房建等业务不精、旅服业拖累主业的北京和呼和公司，2014、2015年分两次整建制剥离了其旅服业和涉及房建业务的一个分公司和五个项目部，适度缩减了规模，压缩了业务领域。北京公司人数由原来的1974人减少到1794人，呼和公司人员由原来的2738人减少到2331人，形成了合理的管理规模跨度和产品结构。

三是扩充体量较小的天津、石家庄、广州公司。针对天津、石家庄公司相对较小的体量，将桥隧分公司辽西北、张唐项目部划归天津公司，将桥隧分公司准朔项目部划归石家庄公司，扩大两家综合性公司的体量，进入了千人公司行列。同时，针对广州公司成立时间较短的情况，通过整合北京公司广东片区项目部、社会化招聘、扩招大学生等举措快速壮大了规模，实现了扎根广州、辐射华南的目标。

（三）完善本部指挥职能，强化生产经营管理

1.强化集团本部职能

在职能上进行了调整，明确集团本部重在市场经营、下属公司重在生产组织的职能。通过修订工程指挥部和区域经营管理办法，细化了具体的职责分工，将生产体系的统筹管控权和经营体系的实际主导权收归集团本部，通过代表集团的派出性机构——工程指挥部、区域经营指挥部对工程项目和区域化经营进行实际管控，工程指挥部统筹管理所辖的工程项目生产经营管理，区域经营指挥部统一负责市场辖区内的市场经营工作。整体上构建出以集团本部为“主体”、以“工程指挥部和区域经营指挥部”为“两翼”的“一体两翼”生产经营体系。

2.组建区域经营指挥部

依据经营开发定位的调整，统一重组整合，将全国市场划分成京津冀、东北、华北、华南、华东、西南、西北等七个区域并组建对应的区域经营指挥部，形成了以集团公司主责区域经营、子分公司辅助区域开发为“两层”，以区域指挥部主抓市场、子分公司主抓现场为“双线”的“两层双线”营销体系，构建全局经营之翼。

一是组建区域经营指挥部。按照“地域相邻、相对集中、统一管理”的原则，在各经营片区设立区域经营指挥部，主体负责片区内经营开发工作，其规格定位高于子分公司，主要负责区域市场建设、重点项目运作、经营统筹协调等工作。在区域内形成“指挥部—省（市）办事处—辅责子分公司联系点”的组织模式，实现对区域经营的高效统筹管理，防止区域重叠和机构交叉等竞争内耗。

二是划并集团所属省（市）办事处。将原有归属集团公司直接管理的省（市）办事处设为区域经营指挥部的下属机构，划归对应的区域经营指挥部统一管理，实现区域经营指挥部经营职能的细化与延伸，负责所辖区域的深化经营和项目跟踪工作。按照“重点突出、基本覆盖”的要求，在原有14个经营性办事处的基础上新增到25个省（市）办事处，实现了对重点省份市场的基本覆盖。

三是收编子分公司所属经营性办事处。将原来子分公司设置在相关区域和省（市）的经营办事处进行收编，并转换成对应集团公司区域经营子分公司设立的联系点，是子分公司在辅责经营区域的经营点，在业务上接受区域指挥部和省（市）办事处领导，是区域经营的基础保障单位和经营人才的培养储备中心，根据经营区域划分和重点项目跟踪情况完成了23个处属联系点建设。

3.优化工程项目指挥部

一是强化合同主体职能。指挥部是集团公司派出机构，也是作为合同主体的集团公司针对合同的委托机构，将施工生产组织策划、物资机械、成本收入、财务资金等职能有效收归指挥部，符合业主对合同主体的要求。将施工组织和成本管控等职能划归作为施工主体的下属单位，有效界定了各自的责权，强化了内部管理和协作效率。

二是重新进行分类。废止了原有三种类型的指挥部，将集团公司直属工程项目管理机构调整为指挥部、项目部、处代局项目部三种类型，实现了集团公司对以自身资质中标的不同特点、不同类型、不同大小项目的区别化管理。以集团公司资质中标，工程规模较大且有两个及以上子分公司参建的工程项目，设立指挥部。需要由集团公司直接组织实施的工程项目，设立直属项目部。各子分公司以集团公司资质中标的工程项目，以集团公司名义成立项目部，并委托子分公司进行“处代局”管理。

（四）创新项目组织模式，提高项目管控质量

1.聚焦项目部经营管理职能

引入专业化分工和市场化理念，将物资、机械、混凝土等生产要素管理、施工作业管理两大职能从项目部中分离出来，分别成立负责现场施工的作业队和负责要素管理的专业化公司，构建以项目部为“主体”，以专业化公司和作业队为“两翼”的“一体两翼”项目组织体系。项目部分别以《内部服务合同》《责任成本承包合同》的方式将要素管理和现场施工作业的繁重任务进行合理转移，缩小项目部管理边界，减少在这些方面的人力资源投入，能够更好地让项目部集中资源进行整个项目的生产组织策划、安全质量进度的整体性控制、成本收入和二次经营策划实施，在确保完成合同约定的同时实现效益最大化。

2.组建负责要素管理的专业化公司

将各类要素管理职能从项目部分离出来后，在综合性子公司层面各自分别组建了覆盖物资、混凝土、机械设备、测量等业务的专业化公司，专业化公司依据与项目部签订的《内部服务合同》向每个项目部派驻各自的物资供管站、混凝土搅拌站、机械设备租赁站、测量队等分支组织，代表专业化公司为项目部提供约定的生产要素专业服务和管理，将原来项目部内部职能管理变革成为现在相对独立主体之间的契约化服务与合作关系，既为项目部提供更为专业的服务，也对全公司范围内的生产要素进行整体性的集中，做专要素服务之翼。太原公司蒙华项目部在组建之初，物资、混凝土、机械、测绘等专业化公司就派驻其供管站、搅拌站、钢筋加工场、测量队以内部服务的方式进驻项目现场，提供同步的专业要素服务与支撑。

3.组建负责现场施工的作业队

针对项目部施工生产的类别和整体需求，组建涉及综合施工和各类专业施工的作业队，按照标准配备队长、技术负责人、技术员、安全员、质量员、材料员、机械管理员、试验员、核算员、领工员、工班长，定位为一级固定组织，专门负责项目现场施工生产作业任务。作业队以与项目部签订的《责任成本承包合同》具体负责管理区段的施工生产、安全质量、责任成本等工作，项目部依据合同约定对其进行“月考核、季兑现”，实现在整体框架下的合同式管理，充分解放项目部日常施工管理负担和资源，做强现场施工生产之翼。太原公司蒙华项目部整个施工生产任务就以责任成本承包的方式分配给公司派驻的三个综合作业队和两个专业作业队，有效管控了现场进度、成本和安全质量。

（五）突出制度实践检验，优化制度改进体系

1.重建项目管理制度体系

2014年年初启动项目管理制度体系的系统性梳理和重建，先后制定完善15个体系105项支撑制度和102项配套业务流程，形成统一的《工程项目管理手册——管理制度分册》和《业务流程分册》，明确39项核心业务的责任矩阵。编制十二大类330项作业指导书和对应的482项施工作业要点，全面捋清施工作业流程和标准，有效促进过程控制标准化。

2.推进制度检验与改进

针对原有制度运行、实践以及改进没有统一的规范遵循，随意性较强等程序性问题，导入自然科学实验套路和程序，于2015年8月开展以问题为导向的“项目管理实验室活动”。一方面通过对现有项目管理制度体系以年度为周期，按照实践运行、发现问题、研究论证、提出意见、修改发布的步骤和对应的程序要求，有序、科学地改进具体制度办法；另一方面以项目管理十大领域50个方面突出问题作为课题进行深入研究，解决重大问题，协同优化对应制度。通过一年的实践检验，经过单项制度改进完善、研究成果协同完善、复制推广促进体系完善三个通道的共同运行，对集团公司、指挥部、子分公司、项目部四个层级273个项目管理制度进行了完善优化，解决项目管理中一系列突出问题，达到好用、管用的效果。经过系列规范后，不仅促进制度对业务的全覆盖，制度体系的完善升级也一改混乱无序的状态，形成程序规范、论证充分、改进科学的循环优化状态。

（六）推行要素集中管控，实现项目集约管理

1.集中管控十二大要素

结合“一体两翼”的组织体系的需求，中铁六局着手从根本的管理结构和权限上进行调整变革，将项目管理中涉及的资金、物资、机械设备、劳务、商业保险、策划、方案、合同、索赔、债务、税务、人员十二大要素进行了集中管控，重新界定“法人”和“项目”在这些要素管理上的不同定位和职责，推进由项目部管项目到法人管项目的转变，整体上强化了管控能力，促进集约效应和规模效益的发挥。

2.强化重点要素集中管控

策划集中组织，在项目起始阶段，坚持由集团和子分公司分管领导率队赴现场进行实地办公，根据施工整体安排，在项目驻地、征地拆迁、生产布局、施工方案、进度计划等方面统筹论证，“一站式”办结项目部的各类前期事项，确保项目高起点、快节奏打开施工局面；方案集中评审，坚持“方案指导全程、全程优化方案”的原则，全面推行施组方案三级分解、集中评审，按项目等级分类将项目方案评审权由项目部集中到子分公司和集团层面，整体上强化方案的经济比选、评审、执行及优化过程，保证方案的安全性、先进性和经济合理性；物资集中管理，组建专业化物贸公司，统筹负责项目部物资采购供应和管理，全面推进区域集采、网络竞采，提高集采额和降采率，实现专业效果和规模效应；劳务资源集中，通过集团本部集中控制劳务队伍准入最终审批权限、200万元以上分包任务集中招议标选择劳务队伍、严格按照整体发展需求控制劳务队伍准入、严格规定单个项目选用队伍的数量上限、严格规定单支队伍在全集团不同子分公司和项目的任务上限的“两集中三严格”实现对全集团劳务资源的集中管控、资源优选和统筹使用。四大核心要素的高度集中管控，直接锁定项目管理与经营的核心和关键，防范项目混乱甚至亏损的风险。

（七）健全绩效考核体系，推进经营责任承包

1.推进七级承包责任制

为更好地对应“一体两翼”组织体系，充分激发其整体统一、相对独立、协同运行的功能，中铁六局重新梳理构建七个层级、层层递进的生产经营承包责任制。第一级是集团本部对局指（处代局指）实行项目经营目标责任制，实施年度绩效考核和期末责任考核；第二级是局指（处代局指）对项目部实行管理目标责任制，实施月度、季度、年度评比考核；第三级是子分公司以项目部为主体的项目责任承包制，明确经营目标和管理要求，开展年度和期末绩效考核；第四级是项目部对作业队实行责任成本承包制；第五级是专业化分公司对下属的站、厂、室、队根据其性质实行不同的经济责任承包制；第六级是作业队对工班实行工费加料费节超奖惩承包制；第七级是班组对作业人员实行内部计件工时制。整个体系层层分解经营任务，层层签订责任书、层层进行考核，形成了有机管控的整体。

2.突出经济指标绩效考核

自上而下调整原有全面评分考核的评价导向，更多倾向依托经济指标和效益结果进行绩效考评，整体上形成以经济指标为核心的量化考核指标体系。尤其是对项目部的考核，废除了全面指标评分考核模式，确立“核心经济指标+关键否决指标”的考核模式，年度考核中目标利润、资金上缴、资金集中、清欠、营业收入等五项指标权重大于80％，并设置目标利润、资金上缴、安全质量等否决指标。项目全周期考核更以最终的利润为唯一衡量指标，与兑现直接挂钩。从上到下推进的“责任目标—绩效考核—奖罚兑现”，优化了绩效考核体系，发挥了考核的激励约束功能。

三、施工企业战略导向下以“一体两翼”为核心的管理变革的实施效果

（一）促进了集团稳健发展

一是优化了组织结构和市场布局。经过系列分子公司的重组整合，形成了综合性子公司体量合理、区域拓展有效，专业化分公司专业突出、精深发展的子分公司协同发展的合理稳定结构，形成了覆盖全国的市场经营管理体系和管控有力的生产组织体系，全局生产组织和市场经营得到了有效双控，大幅促进了综合施工能力、专项施工能力、经营创效能力；二是优化了铁路和非铁业务比例。铁路与房建、市政、公路、城轨等非铁业务比例基本达到1∶1，铁路与非铁业务在新签合同额、营业收入、净利润等方面比例趋于合理，非铁业务贡献率不断增强，促成了铁路与非铁双驱动力的形成；三是优化了人力资源数量和结构。通过系列重组整合，实现了全局性人力资源的合理流动和配置，优化了人员结构，提升了职业素质；四是提升了经济效益。2015年全局新签合同额为332.06亿元，营业额236.06亿元，利润总额4.06亿元，与2012年对比，分别增长了52.35％、29.47％、19.1％；五是实现了下属困难单位解困振兴。太原公司、呼和公司等单位困难的局面得到了有效扭转，经济指标、员工收入、市场拓展、施工能力等都得到普遍提升，呈现出止跌回升、加力发展的态势。

（二）提升了项目管理水平

一是优化了项目管理体制机制。通过对项目部的组织变革，清晰界定了各自的管理定位和职能，实现项目管理分类协同负责的状态，体现出了集中管控、分类管理、专业发展、协同推进的结构性优势。通过系列机制优化，理顺了管理与经济关系，规范了过程控制，整体提升了管理效率和效益；二是突破了众多高精尖施工技术。通过准朔铁路黄河特大桥、太原北中环跨铁路转体桥、太古供热、太兴隧道等一批重点工程，突破了大跨度钢管拱悬臂拼装、大掺量钢纤维混凝土顶升、不等跨变截面曲线双幅同步转体、全国最大直径土压盾构施工等众多国内顶尖施工技术难题，带动了施工能力的整体性升级；三是提升了安全质量进度保障能力。通过策划、施组等方面的整体性优化、标准规范的严格执行、过程强力的卡控体系，整体上确保了所有项目进度可控、质量达标、本质安全，高效兑现合同承诺和约定。

（成果创造人：马江黔　肖于太　杨振江　王东旭　王新华　王德志　李林杰　付晋德　井国彬　裴　涛）