第二节
国有资产界定的原则

国有资产界定的基本目标就是要划清国有、集体和个人资产的归属，规范不同资产主体的财产关系，适用不同的法律法规。对于经营性国有资产的界定，更为直接的目的是防止国有资产流失，促进国有资产的保值增值，以进一步推动我国经济的改革和发展。由于我国的国有资产来源复杂，在实现国有资产界定的基本目标时要考虑多方面因素。

一、我国国有资产的来源

在探究我国国有资产的来源前，笔者认为有必要了解其他国家在这方面的情况，以便通过横向的比较，确定我国国有资产界定时应当遵循的原则。

（一）国外几个主要资本主义国家国有化浪潮

19世纪末20实际初，西方资本主义发展进入垄断阶段，国家开始全面介入经济生活，主要手段是国家直接投资开办国有企业。1929—1933年资本主义世界性经济危机爆发以后，市场缺陷和市场机制失灵导致国家直接投资和国有企业迅速发展，资本主义国家掀起了第一次国有化浪潮。第二次世界大战以后，出于恢复和重建经济的需要，国家组织管理经济职能进一步发展，许多国家又相继掀起国有化高潮。^[1]

1．英国

1657年英国成立由国家独立经营的邮政总局，19世纪70年代英国电报系统实行了国有化。1899年电话系统国有化。为了应付第一、第二次世界大战，英国政府控制了许多经济部门：1926年成立中央电力局；1927年成立国营英国广播公司；1939年将帝国航空公司收归国有，合并成为英国海外航空公司。

随着1945年工党的执政，英国陆续颁布了8个重要的国有化法令：1945年通过《英格兰银行法》，将英格兰银行收归国有；1945年通过《煤业国有化法》;1946年通过《民用航空法》，把航空站和全部民航机收归国有；1947年通过《电报和无线电通讯业国有化法》;1947年通过《国内运输法》，将铁路、公路、内河和航空运输业收归国有；1947年通过《电力法》;1948年通过《煤气法》;1949年通过《钢铁国有化法令》。到1970年，英国当年国有企业产值占国内生产总值的11.1%，职工数占劳动力总数的8.1%，固定资本投资占全国固定资本投资总额的20%。^[2]

2．法国

18世纪法国有王族地毯、制皂等公营手工工场，19世纪实行烟草、火柴专卖，并且建立了国家铁路。20世纪初又实行酒精专卖。第一次世界大战期间，国家控制了军火制造业、运输业、保险业和粮食贸易。战后，政府把原属于德国人所有的阿尔萨斯—洛林地区的重要企业收归国有。自20世纪30年代以后，法国历史上进行了三次大规模的国有化运动：1936年至1937年，政府将全国铁路收归国有，建立了国营铁路公司，又将竣工企业收归国有，并控制了两大飞机制造厂；1945年至1946年戴高乐临时政府时期，政府颁布了一系列国有化法令，对煤矿、航空公司、新闻机构、雷诺汽车公司、法兰西银行等金融机构实行国有化；1981年，在密特朗总统执政时期，通过国有化、计划化和自治管理，对法国经济进行渐进式结构改革，为此进行了法国历史上最大规模的国有化运动。

即使在今天，法国国有企业在法国经济发展中仍占有很大地位和比例。如2007年底取得中国核电站订单的法国核电巨头阿海珐公司（AREVA）就是一家法国国有企业。闻名世界的法国通信巨头也是一家国有企业。

3．德国、日本及美国

二战后，联邦德国于20世纪50年代创立了一批国有企业，至80年代，国有企业资本占全国资本总额的23%，投资占全国投资总额的13%，产值占全国12%，就业人数占10%。

日本于1868年明治维新后即大力创办公营企业。二战期间，国有企业发展迅速。1952年《旧金山合约》生效后，日本成立了一批金融领域的国有企业，多年来，日本公营机构的贷款一直占全国贷款总额的10%—20%，国家作为债权人，控制了企业的发展方向。1955年后，日本成立了许多公团、公库、事业团等特殊法人企业，主要经营公益事业、金融、保险和其他社会公用事业。

美国在一战期间，军火和其他与战争相关的部门建立了一批国有企业。二战期间，美国政府投资建立了一些国营军事工业及与之相关的工业。战后的国家投资主要涉及一些投资大、周期长、内部效益低甚至为负数的产业和部门。^[3]

（二）我国国有资产的来源及历史沿革

我国国家直接参与生产经营古已有之。早在秦汉时期，国家就对盐、铁实行官营。新中国成立后，社会主义三大改造拉开了国有化的序幕。其中，对资本主义工商业的社会主义改造是三大改造的重点。在我国新民主主义革命胜利和土地制度改革完成以后，国内的主要矛盾转为工人阶级和资产阶级之间、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾。国家需要资本主义工商业有一定的发展，因为它有有利于国计民生的一面；但资本主义工商业又存在着不利于国计民生的一面，这就出现了限制和反限制的斗争。为了把原来落后、混乱、畸形发展的资本主义工商业逐步引上社会主义改造的道路，从1953年起，在全国范围内果断地对资本主义工商业进行了大规模的社会主义改造。改造分为两个步骤：第一步是把资本主义转变为国家资本主义；第二步是把国家资本主义转变为社会主义。1953年6月，中共中央根据中央统战部的调查，起草了《关于利用、限制、改造资本主义工商业的意见》。9月，毛泽东主席同民主党派和工商界部分代表座谈，指出国家资本主义是改造资本主义工商业的必经道路。10月，中华全国工商联合会召开了会员代表大会，大会传达了中国共产党在过渡时期的总路线和对资本主义工商业的社会主义改造的政策。在过渡时期总路线指引下，到1954年底，主要的大型私营工业企业多数已经通过公私合营的方式转变为公私合营企业。在商业方面，则在国家掌握一切重要货源的情况下，通过使私营商业执行经销代销业务的方式向国家资本主义商业转变。1955年下半年，不少大中城市出现了资本主义工商业全行业公私合营的趋势。11月，中共中央召集各省、市、自治区党委负责人会议，加强了对全行业公私合营的领导。这时，农业合作化高潮兴起，最后断绝了资本主义和农村的联系，资本主义工商业全行业公私合营的条件已经成熟。全行业公私合营是国家资本主义的最高形式，是使资本主义所有制转变为社会主义公有制的具有决定意义的重大步骤。1956年1月10日，北京首先宣布实现全行业公私合营。接着，上海、天津、广州、武汉、西安、重庆、沈阳等大城市以及五十多个中等城市相继实现全行业公私合营。在1956年的第一季度末，全国全行业公私合营的私营工业已达到99%，基本上完成了对资本主义所有制的社会主义改造。到1956年底，国营和集体经济成分已上升到92.9%，公有经济一统天下的局面从此在中国确立。

随着改革开放的全面发展，公有经济一统天下的局面逐渐为多种经济成分共同发展所取代。多种经济成分共同发展也写进了我国的宪法。但在大多数情况下，国有经济存在效率相对低下的情况。因而，国有经济正在有序地退出竞争性行业，主动进入市场调节失灵的公共行业和自然垄断性的产业。^[4]国有经济（指纯国有）投资占全部投资（下同）比例从1980年的81.9%下降到2005年的33.4%，下降了48.5个百分点，平均每年下降1.94个百分点。国有及国有控股投资比例虽高于国有经济比例，但比重低于50%;2005年国有及国有控股比例为44.5%。^[5]

二、我国国有资产界定的原则

比较国外和我国国有资产的来源及现状不难发现，我国的国有资产界定工作难度大、情况复杂：首先，我国的国有资产即使在多种经济成分共同发展的今天，其比例仍然大大高于国外几个主要的经济强国。国有资产比例高势必给国有资产的界定工作带来较大难度。其次，我国正在经历国有经济战略布局大调整的阶段，在国有经济退出和进入以及国有企业改制过程中，容易出现国有资产被低价出售等情况，造成国有资产大量流失。但是，国有控股、参股企业可能存在信息不对称和内部人控制，给国有资产的界定带来难度。最后，我国绝大多数土地属于国家所有，土地又是经济发展最为重要的基础资源，与土地附着的其他资产的归属容易产生纠纷，如在国有土地上兴建的厂房、住房等归属问题，对这些附着物是否属于国有资产容易遇到难以确认的历史遗留问题。

因此，在界定国有资产时，应当把握“依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管”的原则，既要体现“谁投资，谁所有，谁受益”，又要保证国家、集体和个人的权益。对待历史遗留问题，要从促进企业发展的大局，尊重当时特定的历史情况出发，做到“宜粗不宜细”，对待企业存在的问题，要从企业国有资产持续经营^[6]的角度，保证国有资产最大限度地发挥效用。

[1] 参见漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社1993年版，第53页。

[2] 参见陈池：《英国“混合”市场体制和“福利”国家特色及其借鉴价值》，载《学习时报》2007年8月28日。

[3] 参见林汉川、吴从勋主编：《外国国有资产管理比较研究》，改革出版社1991年版。

[4] 参见顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2002年版，第359—360页。

[5] 参见中国建筑业协会：《未来投资结构变化的趋势》，载《建筑时报》2007年11月6日。

[6] 持续经营是财务会计的基本假设或基本前提之一，是指企业的生产经营活动将按照既定的目标持续下去，在可以预见的将来，不会面临清算。