第一节
国有资产的定义

一、我国国有资产定义的历史沿革

我国法律法规对国有资产内容、范围的界定经历了一个不断变化的过程。

1990年《国家科委事业行政单位国有资产管理实施办法》规定：“国有资产是指国家依据法律取得的，或由于国家资金投入、资产收益、接受馈赠取得的资产。无主资产属国有资产。”

1993年《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》指出：“国有资产系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”

2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》第3条规定：“本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”该条例实施以后，关于国有资产的地方性规章也大多采取上述定义，如《河北省企业国有资产监督管理实施办法》第3条规定：“本办法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”

近年来，与过去国有资产相关立法形成对比的是学术界和立法机关相对集中地对经营性国有资产进行专门规定。比较主流的观点认为：经营性国有资产，是指国家对企业的出资和由此形成的权益。这在2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）中得到印证，该法第2条规定：“企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”但考虑到经营性国有资产中的金融类国有资产的管理与监督存在一定的特殊性，因此，此类经营性国有资产如法律、行政法规另有规定的，应依照其规定。经营性国有资产以外的行政事业性国有资产、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。

通过对上述规定的总结归纳，笔者认为：我国2003年以前的法律法规由于受到计划经济、姓“资”姓“社”等因素的影响，过分强调资产的经济成分和所有制属性，对“资产”的定义和界定相对模糊，国有资产的定义基本上只对国有资产中的国有属性和产生方式作出解释，而对资产本身的内涵不作阐述。随着改革开放和社会主义市场经济的建立与发展，国际上通行的经济学和会计学^[1]中的相关定义在我国也越来越广泛地被应用，如国际上比较流行的资产定义体现的是未来经济利益的观点^[2]。2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》代表性地将企业国有资产概念中的资产加以解释，认为资产是指“投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益”。该条例将资产定义为投资及投资形成的权益，为国有资产的研究提供了重要的依据，也为国有资产内涵外延的界定指明了方向。而2008年《企业国有资产法》巩固了上述成果，将国有资产定义为国家对企业各种形式的出资所形成的权益。笔者亦赞同此观点。

国有资产有广义和狭义之分在学术界已基本形成共识。^[3]在广义上，国有资产是指国家依据法律取得或者由于资金投入、资产收益、接受馈赠而形成的一切资产及权益，泛指依法归国家所有的一切财产，既包括经营性国有资产也包括非经营性国有资产。在这个层面上，国有资产就是社会主义全民所有制的全部财产、债权以及其他权益的统称，是全国人民共同占有、共同使用、共同收益、共同支配、属于全民共有并由国家代表全国人民掌握、管理的全部财产。广义的国有资产基本可分为三类，即资源性国有资产、行政性国有资产和经营性国有资产。狭义上的国有资产仅指经营性国有资产，是国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及权益，它包括三部分：（1）企业使用的国有资产；（2）行政事业单位占有、使用的非经营性资产中，通过各种形式为获取利润转作经营的资产；（3）国有资源中投入生产经营过程的资源。狭义的国有资产强调国有资产投资及投资产生的权益，注重该部分资产的保值增值。本书主要研究狭义的国有资产即经营性国有资产，书中如无特殊说明，“国有资产”即指“经营性国有资产”。

二、国有资产与类似概念的比较

国有资产与类似的几个概念极易混淆，因而有必要加以辨析，从而进一步厘清国有资产概念的内涵与外延。

（一）国有资产与国有产权

前文已经提及，广义的国有资产是指国家依据法律取得或者由于资金投入、资产收益、接受馈赠而形成的一切资产及权益，泛指依法归国家所有的一切财产，既包括经营性国有资产也包括非经营性国有资产。由于国有资产是一个动态的概念，其总量总处于不断的变化过程之中。国有产权则指凭借国有资产形成的所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等权利。简单地说，国有资产包括物（包括有形物和无形物）及对物的权利，而国有产权仅指对国有资产产生的相关权利。1998年《上海市企业国有资产产权界定暂行办法》第2条将“产权”定义为财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等权利。

本书将通过下述例子对国有资产与国有产权的关系进行说明：《宪法》第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。这些矿藏资源在没有被开采出来前，应属于广义国有资产中的资源性国有资产。矿藏在开采出来后，国家可能决定将其中一部分作为实物出资投入到某国有企业，那么在国家决定出资但未完成出资前，该部分资源由民法上的种类物变成了特定物，其性质也由资源性国有资产变为经营性国有资产，其形式为实物资产。一旦国家完成了对这部分矿藏的出资，那么这部分经营性国有资产便不再是实物形式，而转变为基于国有资产投资而形成的权益。此时实物形式的矿藏归属于国有企业，国有企业对该矿藏实物行使企业财产权。

我们举此例子的目的是为了表明资产主体的多重性，即同一资产具有多个主体。如在投资法律关系中，投资企业是投出资产的主体，被投资企业是投入资产的主体。投出资产转为投入资产后，投资企业对资产的主体资格并未丧失。此时，投资企业和被投资企业同为资产主体。由于经营性国有资产大量地存在于企业之中，主要表现形式是国家对该部分国有资产享有的权益，因而，很多学者在使用经营性国有资产的概念时，和国有资产产权不加区分。

（二）国有资产与国有股权

国有资产与国有股权的关系和前文所述的国有资产与国有产权的关系类似，是一种包容的关系。国有资产种类繁多，国有股权只是众多国有资产形式中的一种。国有股权是出资者代表将国有资产作为出资成为企业股东所形成的权益。不能简单地把国有股权认为是国有资产的全部，也不能将国有资产等同于国有股权。

有必要进一步强调的是，国有资产一旦作为出资进入企业，不论该部分国有资产原本的存在形式是实物或是权益，进入企业后，其形式都转变为国有股权^[4]。企业中可能存在其他性质的股权，如集体股权、非国有法人股权或个人股权。国有资产转为国有股权后，国有股东不应绕过企业财产权而对国有资产进入企业前所对应的实物或者权益直接行使权利。国有股东应与其他性质的股东一样，依照企业法律法规，在企业经营权与所有权分离的前提下，遵守企业章程行使出资者权利。国有股东对企业经营中可能出现损害其利益的情形，应当在公司治理的框架内，通过股东会、董事会和监事会依法解决。

（三）国有资产、国有资本与国有财产

国有资产不同于国有资本。马克思认为，资本是带来剩余价值的价值，是能够带来价值的价值。在经济学中，资产为资本与负债之和。因此，资本实际上是资产的一部分，就是投资，等同于所有者权益，即公司、企业的投资人对公司、企业净资产的所有权。国有资本主要是指经营性国有资产，指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的收益，以及依法认定的国家所有者权益。对于国有独资企业或公司，其国有资本等于该企业的所有者权益；对于拥有国家投资的有限责任公司和其他具有多元投资主体的企业，国有资本是企业所有者权益中国家应享有的份额。

国有资产也不同于国有财产。在经济学中，资产是指作为生产要素投入生产经营具有增值功能的财产。因此，资产是动态的。而一般财产的范围则广得多，简言之，财产就是指物质财富，包括具有增值功能的动态财产和不具有增值功能的静态财物。国有财产就是国家享有所有权的物质财富，其外延大于国有资产，国有资产只是国有财产的一部分。

由上面的分析可知，两组概念不能简单地划等号，总结起来可以从以下三个方面来理解其区别^[5]：

1．会计学角度区别

从会计学的角度理解，企业的“资产”与“资本”是完全两个不同的概念。资产与企业负债和所有者权益两部分相对应，资本只是所有者权益部分。从这个意义上讲，资本即企业的净资产，国有资本即国有的企业净资产。

2．存在形态区别

从存在的形态来看，企业资产的形成来源是多方面的，包括国家投资、企业自有资金和借贷资金等，因而具体的资产难以区分哪部分是国有的，哪部分是非国有的或负债形成。而国有资本从投资主体的角度看则具有存在的独立性。在宏观领域，国有资本相对于社会资本、私人资本或民间资本而存在；在企业中，国有资本（包括国家资本和国有法人资本）则相对于其他性质的法人资本、外商资本、个人资本而存在。

3．本质表现区别

国有资产和国有资本从本质上讲都是实物形态与价值形态的统一体，但相比较而言，国有资产既可表现为实物资源的占用，也可计量其价值金额。而国有资本不论是作为投资，还是作为以投资所取得的所有者权益，通常都是以价值形态得以体现。

因此，广义的国有资产概念与国有财产较一致；狭义的国有资产概念则与国有资本概念更为贴近。

（四）国有资产的合法性

根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》和《国家科委事业行政单位国有资产管理实施办法》，国有资产应当是依法取得和认定的，具有合法性。但我国存在这样的客观现状，即某些国有企事业单位通过不合法、不正当的手段（如乱收费）取得一部分资产。这部分资产是否属于国有资产的范畴，存在一定的争议。笔者认为，国有资产本身是一个中性的概念，不应过分强调其来源是否合法。既然存在违法所得的资产，依照国家其他法律法规应当予以没收并上缴国库，由国家取得所有权。因此，此类资产尽管在来源上可能不合法，但并不影响其成为国有资产的一部分。

（五）国有资产增值部分的归属

对国有资产在运营过程中的增值部分如何界定也存在一定争议。有的学者借用民法原理中有关孳息的规定，认为国有资产的增值孳息的所有权归属于原物的所有权者，即国家，而不属于国有资产的管理者和经营者，因此国有资产的增值部分应认定为国有资产。相反的观点认为上述观点在逻辑上看似正确，但存在一概而论、以偏概全的情况。如以承包、租赁合同的方式经营、管理国有企业或者国有资产时，承包、租赁的部分属于国有资产。在承包经营过程中国有资产虽然得到了增值，但其增值部分凝聚了承包、租赁者的劳动。根据约定，承包人、租赁人履行了承包合同或者租赁合同后，其增值部分应属于承包人或者租赁人，而非属于国家。^[6]笔者认为两种观点都不全面，国有资产增值部分不应简单地非正即负地一概归于国家或国有资产的经营者。因为如果国有资产在经营过程中由于经营者的过失或者过错非正常贬值，那么国家会追究经营者的责任。同样道理，由于经营者的能力使得国有资产增值，增值部分包含了经营者的经营智慧，他们理应享受其中的一定成果。因而，笔者认为：承包、租赁的增值部分是否属于国有资产，应在考查承包、租赁合同的约定条文后具体问题具体分析。只要经营合同中的利润分配方式不存在明显的不公平，那么应当尊重经营合同的约定。

[1] 国际资产评估标准委员会将资产定义为：“在会计术语中，资产是可占有和控制的资源，通过这些资源，可以合理地预计一些未来的经济利益。资产的所有权本身是无形的，但是拥有的资产可以是有形的，也可以是无形的。”

[2] 1962年，穆尼茨（Moonitaz）与斯普劳斯（R. T. Sprouse）在《会计研究论丛》第3号——《企业普遍适用的会计准则》一文中明确提出：“资产是预期的未来经济利益，这种经济利益已经由企业通过现在或过去的交易获得。”现在的美国财务会计准则委员会（FASB）在《财务会计概念公告》第6号（SFAC No.6）中提出：“资产是可能的未来经济利益，它是特定个体从已经发生的交易或事项中所取得或加以控制的。”

[3] 类似的观点可以参见吴宝天、武宜达、陶晓林、张嫒嫒：《国有企业改革比较法律研究》，人民法院出版社2002年版，第302页；胡海涛：《国有资产管理法律实现机制若干理论问题研究》，中国检察出版社，第25—26页；罗建钢：《委托代理——国有资产管理体制创新》，中国财政经济出版社2004年版。

[4] 这里仅考虑绝大多数情况下企业为有限责任的公司制企业。

[5] 参见于国安：《国有资产运营与监管》，经济科学出版社2004年版，第3—4页。

[6] 参见孙国祥：《论刑法中国有资产的界定和范围》，载《南京工业大学学报（社会科学版）》2004年第2期。