3.2 我国农村信用合作的变迁及存在的问题

3.2.1 我国农村信用合作的变迁

我国农村信用合作的发展起步较晚，发展过程几经波折。根据农村信用合作发展的外部经济条件变化和重大政策变革，我国农村信用合作的发展过程可以被大致划分为六个阶段。

3.2.1.1 第一阶段：初具雏形阶段（1949年以前）

1919年10月，薛仙舟先生于上海创办了上海国民合作储蓄银行，此举开我国信用合作之先河。当然，此时的信用合作仍然仅处于城市信用合作的层面。浙江省在1928年成立了农民银行筹备处，但成立后的运行效果欠佳。同年12月，“中国合作学社”成立，随后，国内一些地方纷纷开始成立合作社。至1931年，在全国1932个县中，有164个县成立了合作社，此后，通过逐步发展，大多数县都有了自己的合作社。1935年4月，鄂、豫、皖、赣四省的农民银行进行了改组，成为办理农业合作借款且具有全国性的机构，即中国农民银行。1936年，当时的政府实业部公布了《合作金库规程》，规定各地合作社可以建立金库组织，专门管理社员股金。1937年和1938年，分别两次修订和调整了合作借款的相关办法。1942年8月，民国政府所属的各家国有银行实行了专业化分工，同意由中国农民银行办理农村贷款。1946年11月，中央合作金库成立，其主要业务是以调剂合作资金方式来支持发展合作事业。

3.2.1.2 第二阶段：试办、推广与调整阶段（1949—1958年）

中华人民共和国早在建国初期就开始了关于发展信用合作的探索和尝试。最初开始尝试发展农村信用合作的原因，仍然是基于生产性资金的需求无法得到满足这一现实问题（叶应谈，1992）。中华人民共和国成立后，农户之间生产发展水平的不平衡使其对资金的需求有着较大差异，有资金借出需求的农户通过借钱给有资金借入需求的农户而获得收益，资金借出利率高。1951年5月，各地开始尝试建立农村营业所，试办农村信用社。1952年“三反”后，机构精简，农业合作银行被撤销。1953年，农业合作化开始实行，农村信用合作在这一时期有了较大发展。此时的农村信用社对于促进农村生产的发展发挥了积极作用，当然问题同样存在，主要表现在：一方面，由于农村贷款缺乏有效且正规的金融支持，导致当时农村地区高利贷肆虐，信用社在抑制高利贷上有一定贡献；另一方面，信用社的规章制度的不完善，使其缺陷不断暴露，并且工作人员执行规章制度的行动力不足。1955年3月，为支持农业合作化，为其提供信贷支持，中国农业银行成立，开始为农村地区提供相应的金融服务。1957年4月，中国农业银行和中国人民银行合并。到20世纪50年代后期，由于政府干预的不断加强，农村信用社的合作性质逐渐被改变，在满足农民资金需求等方面的作用反而变得极为有限。

3.2.1.3 第三阶段：整顿、巩固与曲折发展的阶段（1958—1978年）

在这一时期，由于涉及中国农业银行的组织机构调整，农村信用合作的发展大致历经了三次调整。1958年，农业银行基层机构银行营业所与农村信用合作社合并。1963年，中国农业银行再次独立建行，并建立了中央、省、地、县、基层营业所五个层级的庞大组织体系。1965年，因为机构过于庞杂、体系过于庞大，中国农业银行再次与中国人民银行合并。这一时期，农村信用合作社的性质问题始终未能得到有效解决。农村信用合作社的领导管理权先是于1958年下放给人民公社，在1962年，农村信用合作社的隶属关系等问题被提出来进行探讨，1963年，农村信用社的管理权属于中国农业银行。国家虽然不断尝试明确农村信用合作社的性质，却始终未能实现，反而使其性质变得更加复杂。1958年，在组织结构和领导关系变更后，农村合作信用社的信用合作性质完全丧失。1962年，《关于农村信用合作社若干问题的决定》出台，重新明确了农村信用合作社的组织性质和业务上的独立性，此后农村信用合作社得到了恢复和发展。1969年，农村信用合作社的体制改革问题被提出和讨论，坚持革委会一元化领导的结论被肯定；1977年，农村信用合作社的性质被明确，国家从制度层面规范了农村信用合作社是社会主义集体所有制金融组织，实际上是国家银行在农村的基层机构，至此，信用社带有官方色彩。

3.2.1.4 第四阶段：回归与恢复阶段（1978—1984年）

这一阶段，农村信用合作社在运行过程中不断暴露出由于其体制问题所带来的各种弊端，并引起了国家层面对该问题的高度重视，农村信用合作社的组织构架和体制机制等问题亟待厘清。1979年，中国农业银行行长会议召开，会议对农村信用合作社“官办”体制的弊端进行了深刻剖析。1982年底，中央政治局有关高层会议讨论通过了《当前农村经济政策的若干问题》，最终以中央正式文件的形式否定了信用合作社的双重管理体制，重申了信用合作社应坚持信用合作组织的性质。

3.2.1.5 第五阶段：全面改革和治理整顿阶段（1984—1996年）

1984年6月，以《关于改革信用社管理体制报告》出台为标志，国家启动了农村信用合作社管理体制的全面改革，目的是要将农村信用合作社改革成为真正意义上的农村信用合作组织。20世纪80年代中期开始，全国经济和社会形势发生重大改变，但这一时期农业资金的需求仍然无法得到满足。一方面，从1989年开始，农村信用合作社进入了治理整顿阶段，治理整顿主要围绕内部经营机制和管理体制展开；另一方面，“清财收欠，以欠转贷”直接导致了农村合作基金会的产生。性质上，社会各界围绕其究竟是资金互助组织还是金融机构，抑或是由资金互助组织到金融机构的逐渐过渡这一问题进行了争论（曹羽茂，1996）。这种争论的本质是关于农基会到底是诱致性制度变迁还是强制性制度变迁的争论。农村合作基金会具有很强的行政依附性（张晓山，2002）。20世纪90年代，我国引进的扶贫小额信贷多以国际机构资助为主，可持续性较差（刘西川，2007）。这一时期成为农村合作基金会规模迅速扩张的时期。在当时，农村合作基金会的存借款利率均高于当地农村信用社，而其融资范围，最高到达了县一级的农村合作基金会联合会（张晓山，2002），与之相伴的是极高的系统性风险。1992年以后，农村合作基金会的主要资金来源由集体股金为主逐渐向个人股金为主转变（张晓山，2002）。同年，在四川也曾出现将股份制引入农村合作基金会的试点（王世荣，1994），并试图解决相应的系统性风险问题，但是，并未解释清楚抗风险能力差的症结所在，所以应对或规避风险的具体机制更无从谈起。1994年中国农业发展银行成立，将国家层面的政策性金融业务独立出来。1994年，以《国务院关于金融体制改革的决定》为依据，计划在年内基本完成农村信用合作社县级联社的组建工作。此外，对于农村信用合作社的监管问题也作了一些调整。

3.2.1.6 第六阶段：深化改革阶段（1996年以来）

1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》的出台，标志着农村信用社进入深化改革阶段。同年，农村信用合作社与农业银行脱钩。中国人民银行在1997年年底的《农村信用合作社改进和加强支农服务的十条意见》中提出改进贷款管理方式的要求，放宽农户小额贷款条件，对信誉好、无拖欠贷款记录的农户可采取信用贷款的方式。同年，对于农村信用合作社的监管工作转由中国人民银行承担，政府也开始全面清理和整顿农村合作基金会。1998年开始，各地农村信用合作协会逐步成立。2000年，在江苏开展农村信用合作社的改革试点，一年后，全国首家经农村信用合作社改制而成的农村商业银行——“张家港农村商业银行”正式对外挂牌营业。2003年，中国人民银行将其履行的与农村信用社相关的职能转交给新成立的中国银行业监督管理委员会负责。但是由于中国地区间经济社会发展的不平衡和职能冲突，全国农村信用社不良贷款比例高达37%，绝大多数农村信用社处于破产边沿，因此2003年6月，我国农村信用社新一轮的改革拉开序幕。深化农村信用社试点推广工作率先在江苏等8个省（市）开展，2004年逐步把试点工作推向全国。

2005年4月，国务院发布的《关于2005年深化经济体制改革意见》强调，“探索发展新的农村信用合作组织”。2006年10月，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布，明确了农民专业合作社及其社员的合法权益。同年12月，中国银行业监督管理委员会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，放宽农村金融准入门槛，加强农村金融市场竞争，并着手准备农村资金互助社等新型农村信用合作组织的启动工作。2008年10月，中共十七届三中全会形成了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确提出，“允许有条件的农民专业合作社内部开展信用合作”。从农基会取缔到以上“决定”的出台，作为新型扶贫小额信贷代表形式之一的农村资金互助社得到较快发展（田李静，2010）。实际上，我国最早的农村资金互助社试点始于20世纪90年代初期，此后，国际援助机构和民间组织进行了多个社区基金试点。2000年以后，以村为单位，整村推进扶贫开发战略开始实施，一些地方将社区基金模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中；2006年，国务院扶贫办和财政部在14个省的140个村开展了贫困村资金互助试点；2007年，试点扩大为27个省市的274个村（吴忠等，2008）。2011年是全国贫困村资金互助社试点的高峰期，全国有贫困村资金互助社试点的贫困村1.28万个，资金总规模25.31亿元（国务院扶贫办，2011）。贫困村村级资金互助已成为国内规模最大的社区基金项目，在推动我国农村扶贫开发方面发挥了积极的作用。

3.2.2 我国农村信用合作发展过程中存在的问题

我国的农村信用合作虽然相较于德、美、日等发达国家起步较晚，但至今已有近百年的发展历史。发展过程中的起起伏伏，所经历的一系列制度变革，最终目的都是为了促进农村生产力的提高和经济的发展。1978年十一届三中全会之后，虽然我国农村整体的经济发展水平在不断提升，但贫困问题一直存在，特别是在农村地区，因此运用金融手段解决贫困问题，发展农村信用合作成为主流趋势。不可否认，我国农村信用合作的发展过程中仍然存在一些问题。一方面，相对于其他农村信用合作组织，农村信用合作社存在的时间较久，影响范围较大，其作为正规金融机构受到政府的认可，因此通过对其发展中存在问题的梳理，可以反映出我国正规农村信用合作机构发展过程中存在的问题；另一方面，需要对农村信用合作组织发展过程中存在的问题进行大致了解。二者有共通处，亦有所差别。

3.2.2.1 农村信用合作社发展过程中存在的问题

首先，合作性质发生异化，商业化、营利性特征明显。农村信用合作社最早是由农民出资入股组建而成的信用合作机构，其主要任务是为社员提供信贷服务。与其他商业性金融机构以营利为目的不同，农村信用社强调社员之间的互助互利。按照《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》第六条要求，农村商业银行主要以农村信用合作社为基础组建。如根据法定程序组建，农村信用合作社应在征求老股东意愿的前提下，进行股金折算、股权过渡、清产核资。但随着经济的发展，农村信用合作社的实力不断壮大，在为社员继续提供金融服务的基础上，有能力参加其他的营利性项目；此外，由于市场经济发展迅速，商业化程度越来越高，农业的比较收益较低，农村信用合作社的资金资源自然向非农领域转移，信用社合作性质减弱，商业性质逐渐增强。

其次，对农业、农村、农民服务不足，信贷规模逐渐萎缩，主要表现为：第一，融资的需求与供给脱节。面对农村信用合作社的主要服务对象，在农村经济发展中缺乏资金的农户，对其资金的供给和授信的额度等方面严重不足。农户存款占农村信用合作社存款总量的比重不断上升与农户借款占农村信用合作社贷款总量的比重不断下降形成鲜明的对比。

最后，产权关系不清晰，所有权与控制权脱节，行政色彩浓厚。农村信用合作社从性质上讲属于合作制，但在当前，其制度性功能不断被扭曲，产生了与国有大型金融机构类似的问题。农村信用社是由农民入股组成的，它的所有人理所应当是农民，但实际上信用社的产权是模糊的。信用社产权应该属于每个具体的社员，现实中，信用社产权名为集体，集体由全体社员组成，但是由于信用社在行政上隶属于上级机构，接受上级机构管理，社员根本难以单独行使自己的权利。其初始产权便带有浓厚的行政色彩，社员作为出资人难以对信用社履行真正的民主管理和监督的权利。这一问题至今仍未得到很好解决，政府行政干预依然严重，具有“官办金融”性质。

3.2.2.2 农村信用合作组织发展过程中存在的问题

第一，试点以来贫困村资金互助社在运行过程中暴露出明显的制度缺陷。具体表现为：一是扶贫瞄准机制不完善，借款偿还水平不高；二是贫困村资金互助社性质模糊，并未有专门法律针对这一问题进行界定，实际上，贫困村资金互助社管理人员就互助社是营利性质还是公益性质问题存在争论；三是村民缺乏对贫困村资金互助社功能作用的了解，加上对钱财使用的谨慎使得村民的参与意愿较弱，这与培训和指导不到位有关；四是“不吸储”“不出村”是贫困村资金互助社从成立之初就必须严格遵守的原则，然而在实际运行中，由于外部监管和内部管理的双重问题，部分贫困村资金互助社变相吸储，且有向村外扩展的倾向；五是运行经费没有得到很好解决，项目可持续性差（World Bank,2007）。

第二，治理结构存在缺陷。农村信用合作组织的“三会”在实践中多流于形式，法人治理结构并不完善。具体表现为：一是，社员代表大会有名无实，在实践中多流于形式；二是，高级管理人员的产生缺乏民主性，并未按规定由社员大会选举产生或更换；三是，理事会与主任之间缺乏权力制约机制；四是，部分农村信用合作组织未设置监事会或即使设置也难以充分发挥监督作用。

第三，具有针对性的法律缺位。我国农村信用合作发展至今已有近百年的历史，却没有一部专门的真正意义上的农村信用合作法律。各项改革多是由政府发布的文件决定的，然而这些规范性文件并不能很好地解决农村信用合作发展过程中出现的一系列问题。虽然2006年10月颁布的《农民专业合作社法》大概规定了农民组织、参与合作、组织的管理等方面的内容，但并未对农民信用合作组织做出专项规定，致使其法律定位不明，许多相关问题由于没有法律依据而难以处理。

第四，信贷风险内控体系不健全。由于政策和体制多方面的原因，再加上监管性不足，缺乏外部竞争等因素，造成我国农村信用合作信贷风险内控体系不健全，不完善。刘社建（2012）认为农村信用合作机构内控制度的缺陷是导致大量不良贷款产生的根本原因。首先，风险识别机制不健全，目前的信用社贷款分类方法无法全面反映贷款风险情况，且没有建立起适用于贷户特点的信用评级制度。其次，风险管理程序不科学，主要表现在贷款审批约束机制不强，缺乏专门的贷款风险控制与管理部门，并且贷款风险管理责任不明确。最后，人员素质不匹配、信贷风险管理基础制度不落实，直接导致了风险管理措施的实施。