3.1 农村信用合作制度的国际比较及经验借鉴

从国际信用合作发展的历程来看。19世纪中后期，德国、日本等国就出现了农协等以信用合作为主的农村信用合作组织（张庆忠，1993；聂峰，2008），农村信用合作组织主要有小额信贷机构、社区基金和互助储金会等几种形式。小额信贷产生于20世纪70年代，以低收入人群为瞄准目标，以扶贫为根本宗旨。产品、技术及组织形式等方面的创新，有效解决了信息不对称带来的逆选择、道德风险和契约风险问题（Stiglitz,1990; Besley,1995）。有国家试图通过国有银行向农民提供补贴借款（Adams,1984），让正规金融介入被认为零散且无利可图的非正规农村金融市场（Hoff, et al.,1993; Dichter, 2007），最终以失败告终。社区基金产生于20世纪80年代的拉丁美洲，并逐渐被引入非洲、东欧和东南亚（Tendler,2000），社区基金通过地方参与、地方所有权构建，具有很强的可持续发展能力（World Bank,2002）。互助储金会（ROSCA）通常由家庭成员、邻居及朋友组成，从而大大缓解了信息不对称带来的风险（Ven den Brink&Chavas,1997），并且在全世界普遍存在（Bouman,1995）。互助储金会对不按时还款的成员实行严厉的惩罚（Biggs,1991）并直接促进了格莱珉银行等小额信贷机构的产生和发展。

从国际总体的经验来看，农村信用合作组织的发展大都经历了自下而上的制度变迁，当然，个别成功经验也来自于自上而下的强制性制度演进。从制度变迁理论的基本原理来看，农村信用合作制度的变迁有自己的依赖路径、过程和变迁方式，基本经济制度和发展水平的差异决定了不同国家的变迁过程和方式各不相同。德国、美国、日本的农村信用合作组织在世界范围内来说，起步较早，目前已经发展得相当成熟，而四川的贫困村资金互助社自2006年开始试点以来，目前运行上相对规范，但今后又该怎样发展，它的发展有可能经历怎样的路径依赖，又会以怎样的方式进行组织构架和制度的调整呢？德国、美国、日本这些农村信用合作历史悠久的国家，在发展过程中所积累下来的经验，是值得贫困村资金互助社借鉴的。

3.1.1 主要国家的农村信用合作制度演进

3.1.1.1 德国农村信用合作的制度演进

德国是合作制的发源地，是世界上最早建立农村信用合作制度的国家（张亦春，2011），农村地区开展的信用合作是其合作制的重要表现形式。1864年，雷发巽创建了世界上第一个农村信用合作社，专门向农民提供借款，以便于他们购买牲畜、农具、种子等生产资料用以发展生产，从而摆脱高利贷的剥削及农业灾荒的困境。1872年，德国第一家农村信用合作联合社诞生，即莱茵农村合作银行；1876年，德国莱夫艾森合作社总联合会成立，距今已有140余年历史，它是信用社的中央机构。尤为重要的是，信用合作组织与其社员之间的业务所产生的盈利无须缴纳所得税。19世纪70年代初，德国合作金融业务发展得如火如荼，行业中急需成立一个协调发展的策略组织，大众银行和莱夫艾森联邦协会由此成立。联邦协会发展了多家会员机构，会员机构除了享有协会对自身发展的支持，还可以享受经济等多方面的咨询服务。1974年信用合作社拓宽了业务对象的范围，从成立之初借款对象严格限定为信用合作社社员，到放松该规定，借款对象也可以是非社员，两年后，调整合作社所得税税率，税率首度超过40%。所有合作组织均有缴纳所得税的义务，但社员的借款业务可享受所得税上的政策优惠，1981年起，取消了信用合作社所有业务限制，所得税税率提高到56%。信用合作社经过一百多年的发展，形成了一套完整的合作银行体系（杨勇，2011）。

研究认为，德国农村信用合作之所以能够保持强大生命力的原因，一是对于合作原则的坚持，二是健全的法律法规和管理手段，三是建立了完善的信用合作体系（夏霖霖，2009）。

3.1.1.2 美国农村信用合作的制度演进

美国的农村信用合作体系建设相比德国来说起步较晚，但政府部门出于对农村金融发展的高度重视，制定了一系列适合发展的政策措施，使国内农村信用合作发展的政策环境不断优化；同时，其信用合作体系本身的发展受到国内经济高速增长所带来的影响，使得美国的农村信用合作体系发展迅速。1908年，美国开始研究解决农业贷款难问题，并提出了关于建立农场合作信贷体系的建议，该建议于1912年获得通过（杨松，姜庆丹，2011）。1916年起，美国政府逐步制定了一系列关于农业借款的相关政策和法律法规，并在其主导下成立信贷机构，以支持农民购买土地。《联邦农场信贷法案》便是在这样的背景下颁布的，该法案明确规定建立联邦土地银行，解决农业本身的弱质性所导致的相对于其他产业发展更需要获得政府支持的问题。联邦土地银行系统最初在政府的资助下设立，通过政府拨款建立农业信贷系统，用以发展农场主私有经济为基础的农村信用合作。到20世纪二三十年代，美国的农村信用合作由于得到联邦政府的帮助和支持，因而逐步地形成了相对完备的农村金融服务系统（卢文祥，2011）。1923年，根据《农业信贷法》，政府出资成立了12家联邦土地银行和土地银行协会（李超民，2006）。以加强对农场信贷体系的管理为目标，美国政府于1933年成立了农场信贷署。农场信贷署成立后的第二年通过了《联邦信用社法》，以法律的形式对信用社管理机构的职能和构架做出了明确规定，更为重要的是，该法案的实施以法律的形式明确了农村信用合作机构所能够享受的优惠政策。1935年，美国信合保险集团的成立，为农村信用合作社及其会员提供的服务拓展到了合作保险领域。1937年，《联邦信用社法》规定信用社享受免收联邦收入所得税的待遇。此时，距农场合作信贷体系的建立已经过去了25年的时间。到1968年，政府资本完成了自己的使命，从此退出农场信贷系统，农场信贷体系的产权实现了完全由农户所有，这为日后美国农村信用合作组织的蓬勃发展奠定了基础。1971年联邦政府颁布《1971农场信贷法案》，该法案对信用合作组织的构成，以及服务对象等做出了相关规定，该法案也成为先行农场信贷法案的蓝本。1986年修订的《联邦信用社法案》重新明确了信用社税收的相关规定。1987年《农业信贷法》针对社员退款做出了相关条例的增补，以保证社员股份的财产安全。在这一阶段，农场信贷机构的合并重组的趋势愈发明显，风险防范成为立法重点关注的内容。2002年，美国再次修订了1971年《农场信贷法》。

经过不断的改革和探索，美国已经形成了比较完善且分工清晰的农村合作金融服务和监管体系（鞠荣华，何广文，2012）。美国早期的农村信用合作发展带有明显的政府干预色彩和强制性制度演进的规律。

3.1.1.3 日本农村信用合作的制度演进

1900年，日本政府颁布了《产业组合法》，该项法律是日本关于农村信用合作最早的立法，其充分考虑了日本国内农业与农村经济发展的特点，以期帮助中小生产者通过互助合作提高生产能力。此后的十多年时间里，该法陆续进行了三次修订，修订的主要内容始终围绕着信用合作社业务展开的主要范围。1906年第一次修订后，该法扩大了农村信用合作社的业务范围。该法的第三次修订明确提出，存款业务从只针对社员扩大到也可以包含非社员成员且可以面向以家庭为单位的社员。此后，信用社存款渐渐富余，并且在20世纪20年代末的五年时间里，信用社存款的增长超过了借款。但日本同样存在农村信用合作组织体系在地区间发展极不平衡、部分地区面临严重的资金不足的问题，为了解决资金不足的问题及区域发展不平衡的问题，1923年中央金库创立，一方面，中央金库可以将地区的农村资金收集起来，以便需要时实现富余地方资金向贫瘠地方资金的调配，加强地区之间的协作；另一方面，有助于促进日本国内农村经济的整体发展。1924年，《产业组合中央金库法》开始实施。该法首次以法律的形式对日本农村信用合作组织的体系构成做出了规定，确立了单协、县联、中金的信贷事业3级系统。农村信用合作组织设立的根本目的是为了解决农民生产性资金不足的问题，而对于农民来说，与其生产联系最为密切的重要资产或生产的载体是土地。1947年开始，日本国内开始进行“农地改革”，政府强制收购地主土地，然后以非常低廉的价格卖给农民，至此，日本历史上长期代表封建生产关系的土地制度被废除。农村土地改革使得广大农民获得土地，极高地提高了生产积极性，扩大农业生产，生产效率也不断提高，农民收入得到增加。在农村经济向前发展的同时，农村信用合作在这一时期也进入了飞速发展的阶段。日本国内因长期积累的历史原因造成了农业生产上的分散性。1947年，《农业协同组合法》颁布，该法律打破了封建农业生产的分散性，将农民联合起来进行农业生产，从而提高了生产效率，在此过程中，农业协同组织起到了极为关键的作用。农业协同组织除了组织农业生产外，同时帮助农民解决生产资金问题，并且代理国家对农业项目发放补助（吴志新、尹留芳，2008）。1959年，农林中央金库偿还政府出资资金，成为民办机构。而农村信用合作制度和组织的不断改革完善，为农民发展农业生产提供了资金支持，进一步促进了农民收入的增加和农村经济的发展。农民将从事农业生产经营所得的收益的富余资金存入信用合作组织以获取利息收入。1961年颁布的《农业基本法》规定了农业和农政的方向，但并未对具体事项和措施做出规定。同时，信用担保制度开始实施，该制度主要为农民的生产性贷款提供担保，确保贷款的顺利开展。20世纪60年代，和美国国内农村合作经济发展的趋势相似，农村信用合作的服务对象范围和业务重点发生了较大变化，这些变化集中体现在两个方面：一是在服务对象范围上，服务对象由农协系统内部成员转向农协系统包括农协系统外其他部门；同时，业务重点从成立之初的向农民提供借款为主，发展到现在吸收储蓄存款也是其重要的业务内容。

日本农村信用合作的成功有四个方面的因素：一是政府对发展农村信用合作不遗余力的支持，二是农村信用合作业务的多样性，三是日本战后逐步发展起来的发达的金融市场，四是日本具有严密的组织结构和完善的农业金融法律法规体系（鲍静海，2006）。1975年，日本农民人均收入首次超过城市居民的收入，并且维持至今。1992年，日本修订了《农业协同组合法》，为农协引入现代化的企业管理制度，即董事会制度。1996年，日本颁布《农林中金与农村金融全会合并》。1997年，《关于农林中央金库与信用农业生产合作社联社合并的法律》开始实施，促进实行跨区合并，减少组织层次，实现组织形态重组。2002年，日本对《农林中央金库法》进行了再次修订。日本农村信用合作组织的发展，与美国的自上而下的强制性制度演进有着高度的相似性。

3.1.2 主要国家农村信用合作体系的发展模式和特征

3.1.2.1 德国农村信用合作的发展模式与特征

德国的农村信用合作的模式被称为是金字塔模式：分上、中、下三层，从上至下分别为德意志中央合作银行、地区性合作银行、信用合作社（如图3-1所示）。各个层级相互独立，上下级之间不是传统的隶属关系，上级机构不对下级机构行使行政管理职能，只对下级机构提供业务上的服务。德国的农村信用合作管理体系的主要特点可以归纳为：一是自下而上逐级入股、自上而下提供服务的合作银行体系，政府主要起到服务的作用而不具有管理职能，干预程度较小；二是相互融合的行业自律体系；三是依托行业审计和中央银行的监管体制。简而言之，即在合作制原则下，组织机制健全，分层清晰，团结独立，富有效率。

3.1.2.2 美国农村信用合作的发展模式与特征

与德国自下而上的诱致性制度变迁截然相反，美国农村信用合作的发展带有明显的自上而下的强制性色彩。如图3-2所示，美国的农村信用合作体系由政府农业信贷机构、商业金融机构、农场主信用合作的农业信贷系统这几个部分组成（鞠荣华、何广文，2012）。农村信用合作组织被称为多元复合模式。依据主营业务的不同，可以分为联邦土地银行、联邦土地银行协会、合作社银行等。联邦土地银行主要负责发放贷款给农场主，而联邦土地银行协会是前者的股东，在经营上相互独立。20世纪30年代的大危机之后，美国农村信用合作体制基本建立，以政府为主导、多机构为支撑的农村信用合作体系基本形成。

3.1.2.3 日本农村信用合作的发展模式与特征

二战后的日本，一方面，经济结构畸形；另一方面，资金不足和金融力量薄弱。日本政府为了巩固土地改革成果，解决农民资金需求问题，在不断的探索过程中逐步建立起政府主导下的农村信用合作体制，采取封闭模式，按行业办理金融业务，实行专一化管理。日本的农村信用合作组织不是一个独立的系统，而是依附于“农业协同组合”的一个子系统，具有独立融资功能（杜朝运、张洁研，2009）。

日本农村信用合作组织在摸索中前进，在解决问题中积累经验，历经了多次改革，立足日本国情的同时，学习欧洲发达国家的相关经验，经过多年发展，形成较为成熟和完善的具有日本特色的农村信用合作模式。日本的农协系统的金融机构组织层次分明，组织机构健全，在农协系统之下具体分为三个层级：最下层为基层农协，中间层为基层农协的联合社即县级信用农协联合会，最上层为农林中央金库。各个层次之间有不同的机构职能却又在经济上相互独立。基层农协和县信用农协联合会组织结构分别如图3-3和图3-4所示。

3.1.3 主要国家农村信用合作制度比较

从制度变迁的路径依赖来看，德国的信用合作制度发展具有明显的自下而上的内生特征，属于典型的诱致性制度变迁，国家对于信用合作组织的干预极少。其外部监管和审计只有依赖于德意志中央合作银行和行业协会。与之相反，美国和日本的农村信用合作体系具有自上而下的强制性制度变迁特征，政府干预色彩明显，但两者存在制度设计上的差别。美国政府对于农村信用合作的支持或干预的方式主要表现在资金等方面，但其会适时地退出，为农村信用合作后来的迅速发展奠定基础，同时强调经营性风险的强制监管、强制合作信用存款保险。日本在发展农村信用合作体系的过程中，除上述特点外，还强调以农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度、存款保险制度、农业灾害补偿制度、贷款担保制度等作为保障。

从农村信用合作发展的模式和特征来看，德国的农村信用合作的模式是金字塔模式，塔尖是德意志中央合作银行，塔身是地区性合作银行，塔基是分布广泛的信用合作社，且这三个层级在实际运营中相互独立，上下层级之间并不是行政管理关系，上一层级负责为下一层级提供服务。美国的农村信用合作组织的模式是多元复合模式，有办理不同业务的农村金融机构。美国农村信用合作体制的特征是以政府为主导，多机构为支撑。日本的农村信用合作模式独具特色，农村信用合作体系内的组织都是独立的经营实体，有各自的职能分工和业务重点，有业务上的往来但没有行政管理的关系，也就是说，其三级组织之间无隶属关系，整个体系内是独立的资金运行系统。

3.1.4 主要国家农村信用合作的经验借鉴

3.1.4.1 税收和业务范围的调整

无论是自下而上诱致性制度变迁的德国，还是自上而下强制性制度变迁的美国，都在税收方面对农村信用社做了规定，德国和美国虽然在税收政策的变迁方向上完全不同，但都实现了政策实施的初衷，促进了农村经济的发展。德国在农村信用合作社发展的初期即19世纪70年代，为鼓励农村信用合作社向社员贷款，不仅在业务上对其进行限制，还规定合作组织与其社员之间的业务所产生的盈利不交纳所得税。该规定促进了合作组织向社员的贷款，推动了农村经济的发展。1974年，德国农业人均GDP达到756美元（数据来源于世界银行官方网站，该部分如果未作特殊说明，数据来源相同），贷款对象仅限于社员的限制被取消。该政策实施到1976年，短短三年时间，德国农村经济得到了快速发展，农业人均GDP达到1374美元，政府将所得税税率提高到41%，但以普通税率三分之一的所得税税率鼓励农村信用合作社贷款给社员。到1981年，德国人均GDP达到2067美元，政府取消了信用合作社所有业务限制，并将所得税税率统一提高到56%。截至1984年，德国农业人均GDP已达到3272美元，是1974年的4.3倍。由此可以看出，德国在这期间实施的一系列税率和业务范围的政策变迁，结合了自身经济发展水平，是富有成效的。与德国逐步提高税率的政策变迁不同，美国逐渐扩大了税收优惠的范围。体现在1937年到1986年，《联邦信用社法案》对信用社税收优惠的范围扩大、力度提升。该法案修订后到2011年，美国农业人均GDP逐年上涨，在农业人均GDP本身较高的情况下，还能实现1.5倍的增长。德国和美国的经验表明：国家可以通过对农村信用合作政策在税收方面的调整，寻求农村经济发展的出路，高税收并非与低速的发展和效率的下降相对应，但税收水平和政策的制定，必须依据本国的实际情况进行。

业务范围方面，德国农村信用社的业务范围在发展中不断拓宽，日本采取了相同的做法。日本的农村信用社最初只能向成员开展存款业务，1917年修订《产业组合法》之后，信用社可以开展面向非成员的存款业务和面向家庭的存款业务，这项规定的出现对当时日本农村经济的发展是有益的。因此，国家可以通过农村信用合作政策在业务范围规定上的调整，在能够满足社员贷款且有富余的情况下，适当将业务对象扩宽，促进农村经济的发展。

3.1.4.2 政府干预及适时的退出机制

与西方其他经济学家一样，斯蒂格利茨曾指出政府干预可以有效地弥补市场的不足。由于农村信用合作带有明显的准公共物品性质，在农村信用合作体系发展的过程中，政府干预显得尤为重要。即便在德国自发性信用合作制度演进的情况下，政府所提供的服务和引导也发挥了极为重要的作用。政府干预的程度问题一直是学术界讨论的重要问题。美国和日本一样，农村信用合作组织成立之初都受到政府的资助，但后来政府资本都退出了。美国1916年设立的联邦土地银行和1923年设立的联邦中期信用银行，都是在政府的资助下设立的。1968年，政府资本退出，美国农场信贷体系实现了农户完全拥有所有权。日本在1959年，农林中央金库偿还了政府出资资金后，成为民办机构。在政府资本退出之后，美国的信用社和日本的农业协同组织继续发展，为农村服务，两国的农村人均GDP在波动中增长。这说明政府资本的退出和所有权的明晰对农村经济的发展是有利的。

美国和日本农村信用合作政策变迁的过程为我们揭示了一个规律：农村合作经济发展初期一般需要政府投入，但政府投入的数量并不是越多越好，在时间的考量上也需要适当。初期农村信用合作发展基础薄弱，需要政府投入帮助其发展，但随着农村信用合作发展的不断成熟，政府的过度干预会带来农村信用合作产权模糊等一系列问题，这时政府资本应当及时退出。

3.1.4.3 各层级机构间没有隶属关系且职责分工明确

纵观德国和日本，农村信用合作组织结构健全，层次清晰，上下层之间没有隶属关系，上级机构对下级机构行使的是指导和服务的职能，而不是行政管理职能。德国农村信用合作体系的最上层是德意志中央合作银行，中间层是地区性合作银行，最基层是信用合作社，但这三层之间没有隶属关系，上层对下层是提供金融服务的职能，而不能对下层行使行业管理的职能。日本农村信用合作体系也分为三层，即基层农协、县信用农协联合会以及农林中央金库。三个层级的机构都是自主经营，自负盈亏，在经济上有往来但没有隶属关系。

3.1.4.4 建立存款保险制度

为保护存款人利益，降低农村信用合作组织运行风险，提高稳定性，德国、美国和日本都建立了针对农村信用合作机构的存款保险制度。德国的农村信用合作存款保险机构是行业自行组织的，农村信用合作机构自愿投保，不强制保险。美国要求必须为农村信用合作的存款进行投保，具有强制性，有专门的机构承担该项保险业务并对投保农村信用合作组织进行监督。日本的信用合作存款保险是国家强制的，保险机构是官民合营的，日本政府对它的建立与其他国家相比进行了更强的干预。

3.1.4.5 强制拆散规定

农村信用合作组织发展的可持续性是其生存和发挥自身职能作用的前提，合理的绩效水平是农村信用合作组织可持续发展的保证，但农村信用合作的初衷带有明显的普惠性，从而其非营利性同时需要被强调。从世界范围来看，农村信用合作的发展始终面临着使命和绩效的两难，对于绩效的过分强调会导致“使命漂移”（Mission Drift）这一经典问题的发生，所以如何平衡好农村信用合作组织的绩效和使命便显得尤为重要。对于农村信用合作发展过程中所产生的趋利问题，国家需要进行一定程度的干预。资本的趋利性会导致其流向回报更高的项目，而由于农业本身存在的高风险等特点，政府需要对农村信用合作组织进行必要的约束，使其不至于因趋利使本身的目标发生偏移，甚至面临更复杂的风险问题。此时的政府可以在不破坏合作制原则的基础上用法律或者经济手段对其进行管理。如德国为防止农村信用合作组织过度追求自身的经济利益而背离成立的初衷，在《合作社法》中做出这样的强制性规定：如果一个合作社追求其他目标，则它可被强制拆散。这样规定主要是因为合作社是非营利性组织，是为了合作互利，服务社员，与以营利为目的的企业有很大区别。强制拆散提出的根本目的在于对“合作制”的保护，具有明显的时代特点，是合作制发展到特定时期的产物，其本身的制定和实施需要结合发展的实际情况而定。