第一节　联合救援协同组织指挥的概念和地位

一、联合救援协同组织指挥的含义

跨区域救援作战的前提是，在本管界力量不足、难以应付和处置所发生的火灾或灾害时，调集跨区域力量，共同完成救援任务。跨区域联合救援指挥，是联合救援指挥员及指挥机关，为达成联合作战目的，对各种参战力量的作战准备与实施所进行的一系列组织领导活动。

可以看出，联合救援指挥的主体，是联合作战指挥员及其指挥机关，联合救援指挥的客体包括公安、消防、企事业专职队、武警、军队、预备役、交通运输、安全等。联合救援指挥是一种有目的的防御行为，其根本目的是，最有效地用所属部队完成救援任务。

显然，联合救援作战指挥既不同于单一军兵种的作战指挥，也不同于合同作战指挥，而是作战指挥的一个特例。作战指挥人员的多警种性、参战力量的多元性和诸兵种一体化的作战指挥自动化系统，是其最为明显的特点。

由此可以得到：联合救援协同组织指挥是联合救援协同组织指挥员及其指挥机关对所属参战力量以及其他作战力量联合救援行动的指挥。毫无疑问，信息化条件下联合救援协同组织指挥，是各参战力量一体化的联合救援协同组织指挥。与以往的救援指挥相比，主要表现为作战编成不同、指挥体制不同、指挥系统不同、指挥手段不同和协同程度不同等。联合救援协同组织指挥主要包括指挥体制、协同机制、指挥保障、指挥手段、指挥对抗和效能评估。

二、联合救援协同组织指挥的概念特征

联合救援协同组织指挥主要表现为以下几个方面。

一是联合救援协同组织指挥的主体，是联合救援协同组织指挥员及其指挥机关。这一主体的核心，是联合救援协同组织指挥员。联合救援协同组织指挥员在上级指挥员和本级指挥员的领导下，负责定下联合救援战术，组织指挥联合救援。当联合救援协同组织指挥员不在位时，通常由指定的副职指挥员或者参谋长代行联合救援协同组织指挥职权。联合救援协同组织指挥机关，是联合救援协同组织指挥员的指挥机关，是联合救援的指挥中枢，在首长的领导下，统一组织指挥联合救援行动。

二是联合救援协同组织指挥的客体，是联合救援编成内的各参战力量以及其他救援力量。其中编成内的各参战力量，是指联合救援编成内的消防部队。其他救援力量是指参加联合救援行动的各社会救援力量。这一客体涉及的指挥员及其指挥机关，是其所属部队的指挥主体，具有指挥客体和指挥主体的双重身份。

三是联合救援协同组织指挥的行为，是各参战力量以及其他救援力量共同参与的联合救援行动。这一行动，可以包括不同救援规模和不同救援方式。无论救援规模和救援方式有何不同，一旦构成消防部队以及其他作战力量共同参与的联合救援行动，都属于联合救援协同组织指挥范畴。联合救援协同组织指挥活动，必须保持高度集中统一，以集中指挥为主，辅之以必要的分散指挥。消防部队以及其他救援力量共同参与的联合救援，不能一味追求谁主战、谁指挥。联合救援的指挥权，必须由最高指挥部授予，也就是说，最高指挥部授予谁指挥权，谁就负责指挥。

四是联合救援协同组织指挥的目的，是统一意志、统一行动，最大限度地发挥并运用消防部队以及其他救援力量体系的作战能力，圆满完成联合救援任务。这一根本目的，决定了联合救援协同组织指挥的基本任务是根据战略意图和上级命令，统一筹划组织联合救援，正确使用消防部队和其他救援力量，灵活运用救援战术方法和手段，在客观物质的基础上，充分发挥主观能动性，达到联合救援效果。

联合救援协同组织指挥的基本概念，决定了联合救援必须实施集中统一指挥，而不是分散多元指挥。不可否认，联合救援是消防部队和其他救援力量的联合行动，特别是消防部队在联合救援的某一阶段或者某一行动中具有特别重要的作用，其救援行动也具有相对的独立性；但是，按照灾害发展的机理以及作战的规律，联合救援组织指挥强调集中统一，这不仅仅局限于选择指挥方式的问题，更是为了共同遵循集中统一的组织形式和指挥制度。联合救援能否真正“联得起来”，在很大程度上取决于采取什么样的组织形式和指挥制度。实战表明，只有集中统一指挥，才能实现消防部队以及其他救援力量的系统融合和综合集成，确保各救援力量在统一的意志下协调一致地行动，能动地将联合救援的成果最大化。

三、联合救援协同组织指挥地位

1.合作区域安全发展的需求

随着我国经济进一步高速发展，依托一定城市群在广域空间内实现对各种经济要素与资源优化配置的各类经济圈不断形成。目前我国已经形成长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾等多个经济圈。其中长江三角洲是全国发展速度最快、开放程度最高、投资环境最佳、经济内在素质最好的地区，其面积约为全国的1%，而经济总量却占全国经济总量的18%以上，是我国最具实力与竞争力的经济区域之一。这些经济区域的高速发展，一个显著的特征是高风险化工企业增多、化学危险品储量增大，消防安全隐患增大；另一个就是超高层公共建筑、发达的高速公路和地铁系统以及大型核电站等也不断增多，一旦发生火灾等危险，救援会非常困难。这些都对公共安全提出了更高的要求，迫切需要建立消防快速救援体系，进一步整合和互补消防救援资源。这就需要加速建立联合救援指挥技术和应急救援模式及其应用技术，在灾害发生时，能快速准确地调集处置力量并实施有效救援，保障我国经济合作区域的安全需求。

2.灾害事故发展趋势的客观要求

人类的物质生活随着现代科学技术和工业生产的迅猛发展虽然在不断丰富，但也隐藏着众多的潜在危险，易引起火灾、污染、交通事故等重特大灾害事故。如2001年美国9·11事件中，除动用了纽约全市的消防力量外，还跨地区调集了全国20个州的城市搜索救援队。2005年京沪高速公路江苏淮安段液氯槽车泄漏事故救援中，跨地区调集了徐州、连云港、南京、盐城、苏州等5个消防支队的救援力量到场增援。据公安部消防局编写的《中国火灾统计年鉴》统计数据表明，2007年公安消防部队共接警出动50.4万起，其中扑救火灾16.6万起，处置其他灾害事故11.7万起，共占56.2%。据不完全统计，大中城市内中队一级的联合救援占救援战斗总次数的10%左右，支队一级的联合救援作战的次数也在不断增加。因此，在灾害事故的规模和程度不断增大的形势下，对救援资源的需求会日益增加。

3.合作优化配置救援资源，实现资源共享的需要

目前，我国消防部队在资源配置方面存在的较为突出的问题之一是消防警力明显不足，消防装备器材和物资相对欠缺，现有的消防警力和救援物资与抢险救援需要还相差很远。目前，全国现役消防部队共有31个总队、415个支队、3196个大队（消防科）、3239个中队，共计15万余名官兵，现有编制数量占全国总人口的比例稍大于万分之一，而世界多数国家的比例平均在万分之五以上（见表1-1）。

现有的消防中队在装备器材上差别很大，经济发达城市的消防装备相对较好，其余中队配备的消防装备器材相对简单，大多不能满足复杂、艰巨的救援任务的需要，这种情况在内陆省份和经济条件不发达地区体现得尤为明显。即便是我国消防装备最好的城市与西方经济发达国家城市相比，人均装备数量也平均相差5倍以上。

另一个较为突出的问题是城市化进程的加快及城区布局的变化使消防资源的配置更为不合理，集中体现在两个方面：一是消防规划不完善，城市公共设施的建设与消防资源的建设没有同步规划、同步发展，消防资源的完善和建设严重滞后于城市建设；二是消防相关配套设施建设没有得到根本的提高，如消防站布局不合理、消防车通道不畅、消防水源缺少、通信指挥系统不健全、消防部队救援力量薄弱等。对于一般灾害事故，消防部队依据辖区指挥原则进行救援。但是随着经济的快速发展，城市的一些郊区逐渐被城市的城区所包围，再加上城市布局的不断变化，消防力量的布局略显滞后，这样就造成了城市城区内现有救援资源的调集时间长和数量不足的问题。为了解决这些问题，就要对消防资源的调配进行研究，使其更加科学和合理，这样才能应对城市布局的变化。因此，从我国国情出发，针对联合救援中存在的能力和需求不匹配问题，研究救援组织指挥问题，实现联合救援应急救援的合理调配和利用，提高救援效率显得尤为重要。

实施应急救援的物质基础虽然有了保障，但是这些应急救援资源的协调使用及具体的应用还需要指挥机构通过一定的指令或命令来实施，而指挥决策信息的传递依靠的是功能强大、适于实战的通信系统。如果把指挥机构比喻为大脑，那么通信系统就是中枢神经，是传递信息的重要环节，没有通信系统来传递信息，再完善的预案、再精妙的决策、再充足的救援资源也都只能是空中楼阁，再功能强大的各部门也只能各自为战。因此，实现救援信息的共享和决策信息的传递，是提高指挥员救援组织指挥能力的关键和重要手段。