第一章　概述

近年来恶性重特大火灾事故及各类突发事件呈现突发性强、危害性大等规律，尤其是7·16大连油库火灾、4·6福建漳州古雷石化火灾和8·12天津爆炸事故，消防部队应急救援面临的情况日益复杂、处置难度大、作战时间长、救援力量多、涉及范围广，以消防为主的救援力量并没有建立相互协调与统一指挥的运行机制，应急救援组织机构众多，在国家层面缺乏统一的组织领导机构和协调机构，各部门之间存在相互推诿的现象，一定程度上削弱了处置各类突发事件的能力。

1.应急救援指挥体系不堪重负

消防部队作为应急救援的一支骨干力量，具有体系完整、反应迅速和战斗力强、分布广泛等多重优势，但消防部队高强度、长时间、远距离参加各类救援战斗，在如何适应新形势下的大跨度、大规模、大兵团应急救援作战对消防应急救援指挥体系提出的新要求上，逐渐表现出难堪重负的一面。如青海省平均海拔3500m，环境恶劣、高寒缺氧、兵力不足，4·14玉树地震期间，青海消防总队共投入兵力1020人，公安部消防局调集9个增援总队1774名官兵参战，救出埋压群众190人，挖掘遗体208具，疏散被困群众4100人；扑救火灾50起；协调包机12架（次），运输车辆155台（次），官兵355人，运输人员3000余人（次），运输生活及装备物资158类70余万件210多吨；医疗救护1585人；抢救物资价值9120.41万元。此次救援任务之重、参战人数之多、救援指挥协调工作量之大，都对现有救援体系提出了诸多挑战。

2.应急救援体系缺乏法律层面约束力

以抢险救援为中心任务的消防部队职责在不断地拓展中，面对诸如8·12天津大爆炸、4·6福建漳州古雷石化火灾等爆炸性灾害事故，需要在政府的统一领导下，第一时间调集公安、交通、卫生、水利、供电、燃气、城建及民兵预备役等部门实施道路交通管制，切断周边区域供电和燃气，保障水源，安排救治伤员等，甚至亟须在全国范围短时间内调集众多救援人员和装备前往灾区一线，没有跨省市调集救援力量方面的预案和体制的支撑是无法实施的。现行的各种法律、法规及部门预案中对突发重大灾害应急救援队伍特别是部队如何调派、联动，联动后指挥体系的建立、救援的职责分工都未上升到法律的高度，很多已经形成的预案也需要进行修订完善，形成一些在法律层面上具有约束力的应急预案。

3.应急救援装备落后，抢险救援能力差

消防部队隶属于公安部，各省消防总队配备的装备均依靠各地财政拨款购买，在经济相对落后的欠发达地区，政府所能承担、拨付的专项经费有限，致使当地所需器材装备得不到有效的补充和更新，在遇到重特大灾害事故时，使用现有的普通救援工具又很难迅速完成救援任务。如在4·9西宁纺织品大楼火灾中西宁市消防支队119指挥中心接到报警后，迅速调集10个执勤中队33辆消防车300名官兵赶赴现场，总队指挥中心调集海东地区消防支队4个执勤中队9辆消防车80名官兵到场增援，同时调集西宁周边3支企业专职消防队2辆水罐车、1辆高喷车，12名队员和16辆市政环卫洒水车、2辆挖掘机到场增援。大火在扑救了近7个小时后得到有效控制，用水4000余吨，成功疏散群众2000余人，抢救出16名被困人员。面对突发大火，西宁市现有装备无法第一时间满足现场救援需要，参战官兵只能冒着浓烟、坍塌的危险深入内部进行搜救，导致救援作战时间被延长，公安消防部队应有的特长也没能得到很好的发挥。