第三节　公共卫生项目监管概述

一、基本概念

（一）公共卫生项目监管的概念

项目监管是项目管理流程的重要组成部分，贯穿项目周期始终（见图1-2），是实现项目管理、达到预期目标的重要保障手段。项目监管是项目管理必不可少的重要内容，项目的准备阶段、实施阶段、总结阶段都是监管的范畴。项目管理全过程的各项活动，从活动的规划、实施到结尾，项目监管都参与其中。现实情况中，项目监管与项目管理的各个阶段互相联系、互相支持。项目监管可以由项目执行方进行，也可以由项目管理方进行；项目监管可以与项目管理各项活动同期进行，实时监测、跟踪监管，也可以按照一定的周期或时间要求，对一段时间内或某个时间节点前的活动进行监管。

项目监管是由监督管理责任部门组织人员、合理整合和应用一定的资源、相关知识、工具和技术，对项目管理过程进行核对、监测和综合性监督评估，保障项目实施和产出符合规划设计的要求，确保项目目标得以实现的一系列工作。本书提到的公共卫生项目监管是指对公共卫生项目的规划和立项、启动实施、管理监测、总结评价等过程，以及具体活动的资料、程序、产出、绩效、影响因素等进行监测、督导、考核和评价，及时发现问题，降低或消除项目风险，促进项目顺利实施和实现项目目标的一系列工作。公共卫生项目监管的实施方可以是项目管理机构，也可以是第三方机构；监管的目的是监测和评价项目实际的管理工作，通过与设计预期进度和目标相比较，及时发现存在的问题，通过调控减低风险，客观公正地反映项目的产出、结果、成效和影响。

本书主要以对中央财政转移支付地方公共卫生项目的监管为范例，介绍监管的基本要求、实施设计和操作的相关内容。

（二）公共卫生项目监管的原则

1.规范性原则

公共卫生项目监管应该充分依据有关法律、法规和行业规章的要求，以及项目规范、手册等项目相关文件，并在此基础上合理规划，建立和完善本行业的监督标准和制度要求。公共卫生项目监管要以科学的项目管理流程、项目管理基本环节为范本，并结合各类公共卫生项目的特定要求，明确监管项目的规范管理流程，比较规范管理流程与实际情况的一致性。

2.科学性原则

公共卫生项目监管工作应充分结合现代项目管理理论，逐步构建科学严谨、符合公共卫生项目特点和完整的监管体系。在监管过程中应制订科学的、操作性强的监管方案，并严格执行。公共卫生项目监管要以事实为依据，在资料收集和现场监管时要保证信息的真实可靠。公共卫生项目监管要统一标准，做到客观、公平、公正，并依法公开项目监管程序和监管结果，接受社会监督。

3.动态性原则

公共卫生项目监管是在项目管理全程中不断进行的动态工作。随着项目进展，监管内容、监管标准等随之调整以符合不同管理阶段、不同管理活动的监管要求。实施日常监测是监管时常用的追踪项目进展的重要方法。

4.可行性原则

开展公共卫生项目监管前，应事先评估可调动的人员、资金、时间、可使用的技术等资源是否满足监管实施需求，并围绕监管的目的和内容，结合被监管项目的特点和被监管地区、机构的实际情况，设计合理可行监管方案，使监管工作能够顺利实施并获得客观、公正、可信的结果。

5.针对性原则

公共卫生项目监管并不是漫无目的的，开展监管要明确监管主体、监管对象和监管目的。利用有限的资源条件针对特定的公共卫生项目、特定的问题或者特定的地区，以及项目管理中关键环节开展“有的放矢”高效监管。同时公共卫生项目要注意目标管理原则，即为群众健康服务原则，防止中间环节腐败发生。

6.风险控制原则

公共卫生项目监管不同于外部审计，也不同于内部审计。无论是由项目管理方组织的监管，还是由第三方开展的监管，都是针对项目管理的关键风险控制点开展的，其目的都是及早发现项目管理和执行风险，甚至针对可能出现的风险进行预警，以保证项目进度、提高项目质量，保障项目目标实现。

（三）公共卫生项目监管的作用

对项目管理过程的关键环节开展规范化的监管，是减少、避免和纠正项目实施中的问题，促进项目工作开展的重要手段。其作用主要体现在以下几个方面：

1.保障项目资金安全

对专项资金进行全程监控，能够保障项目资金安全和专款专用，促进项目资金安排和使用科学化、规范化。

2.推动项目科学实施

发现并纠正项目管理实施中有关问题。项目监管是对项目的宏观方向、实施路径、操作规范等各个环节的主要校验方式。通过动态监管和信息反馈，有助于及时发现并纠正项目实施过程中出现的各类问题。通过开展项目监管，监督项目规划、检查预算和工作计划，确保项目规划的科学性、合理性、必要性、可行性和适宜性；监督项目活动的开展，确保项目活动按计划高质量地完成；监督项目资金的使用，确保项目资金按照项目预算和规划进行分配和使用，从而推动公共卫生项目的科学管理，激励项目执行，促进项目目标的实现。

3.评价项目结果，检验项目目标实现程度

开展项目监管工作，可利用一定的技术和方法，对相关监测数据进行汇总分析，了解项目实施的整体情况，监督项目总结情况和项目达到设计目标的情况，总结项目经验和教训；并通过对相关领域及同类项目的相关数据进行及时的整理、汇总和分析，对项目预期成本、任务完成数量和质量、效果等各类目标的实现程度进行检验和评价。

4.为后续项目提供科学依据

开展公共卫生项目监管，通过积累在项目管理和执行中常出现的问题和处理方法，可以为后续相关项目管理和执行提供依据。同时，对项目监管过程中收集的数据进行分析，可客观反映项目实际运行成本、投入产出情况，可为今后项目制订预算提供参考。

5.增加项目的公众认知

按照政府信息公开有关规定，监管结果需在一定范围内进行适度公开。公开的过程能够增强公众对公共卫生项目的认知，提高项目社会公众的参与度和公众监督的积极性。

二、监管的逻辑框架

项目管理和项目监管相互依存，项目监管贯穿于项目各阶段，对项目活动和项目管理过程产生影响。公共卫生项目监管即针对公共卫生项目管理过程中对项目的进展、质量、产出、效果有重大影响甚至决定性作用的关键环节及其重要步骤开展监测、督导、考核和评价。依据项目进展的时间维度，公共卫生项目监管包括对项目准备阶段、项目实施阶段、项目总结阶段的监管；依照项目管理过程中各基本环节实施的要素维度，包括对组织管理、资金管理、任务执行、实施效果的监管；依照项目管理的逻辑维度，包括对项目一致性、合规性、及时性、有效性、可持续性的监管；根据项目监管、评价的作用，通常包括项目的产出、项目的效果、项目的影响（图1-4）。

在中央财政补助公共卫生项目监管工作中，通常按照监管的逻辑框架，针对项目管理各阶段的关键环节进行监管，从项目的组织管理、资金管理、任务执行、实施效果这四个维度，全方位地反映公共卫生项目实施的一致性、合规性、及时性、有效性、项目的可持续性，评价项目目标的实现程度。

1.项目组织管理监管

项目组织管理监管的主要内容通常包括项目规划立项、项目实施准备（如组织机构建设、机制建设等）、项目管理制度落实、项目督导和绩效考核实施、项目督导结果和绩效考核结果应用情况等。对项目组织管理的监管主要考查项目组织管理的科学性、实施的一致性。

2.项目资金管理监管

项目资金管理监管的主要内容通常包括资金的筹集和保障、资金分配、资金使用、财务核算和内部控制等。对项目资金管理的监管主要考查项目资金的足量程度、资金到位的及时性、资金到位率、资金使用的合规性等，同时关注项目的投入成本。

3.项目任务执行监管

项目任务执行监管的主要内容通常包括项目和各项活动开展情况、项目各项服务提供情况、项目任务完成的数量和质量等。对项目业务执行的监管主要考查项目实施与项目方案的一致性，项目实施的有效性，项目目标实现情况等。项目的产出、结果可以与项目投入相结合，考查项目投入与产出之间的关系。

4.项目实施效果监管

项目实施效果监管的主要内容通常包括项目对目标人群健康状态的影响、项目对目标人群公共卫生情况的影响、项目实施的社会效果（如满意度）、项目相关效益等。在实际工作中，对项目效果的监管主要考查项目在公共卫生方面的影响，并联系项目组织管理、项目投入、项目任务执行等各项因素，考查项目的投入-产出和效果。

三、常用监管指标框架

根据监管的逻辑框架，按照项目监管的要素和逻辑维度，结合具体的项目方案和计划，以及监管的目的，可以列出相应的监管指标；依照项目实施的完整周期和要素维度，对监管指标进行排列，形成监管指标体系。公共卫生项目内容庞杂，涉及领域广，不同的项目有不同的目标和要求。根据以往督导检查、考核评估等监管工作经验，开展公共卫生项目监管时可参考如下指标框架设定监管指标（表1-1）。

四、监管的主要影响因素

项目监管是一种基于项目管理环境的监督工作，它的有效实施必然受到内部、外部因素的影响。

（一）监管的内部环境

监管的内部环境包括监管的性质、监管的制度支持、监管机构内部运转环境、监管经费保障、监管能力建设、被监管项目制度建设完备性等。

1.监管的性质

监管性质主要由监管的委托方或者监管的实施方决定，是监督行为主要目标的体现，例如，推动和督促性质、日常监测性质、考核性质等。监管性质不同主要影响监管的力度、监管的目的和监管方式。

2.监管的制度支持

根据公共卫生项目监管工作的实施需要，明确执行监管工作的责任机构，建立项目监督管理制度，规范项目日常监管和专项监管工作行为，理顺工作关系和协调机制。

3.监管机构内部运转环境

监管机构内部运转环境是决定监管工作开展质量的主要因素，包括建立和维护监管机构职能、组织结构和分工、协调机制、日常运行机制、工作流程和规范、组织文化、人员配置、应急处理预案和能力等方面。公共卫生项目监管工作应按需求建立一支数量充足、专业技术扎实、职业素养高的专门队伍，并可结合实际情况建立公共卫生项目监管专家库。专职监管人员需要具备监管工作经验和监管相关的专业知识。专家库应由各级卫生、经济等多领域的专业机构、社会团体的专业人员组成，对监管提供技术支持。专家库的人员储备应覆盖领域广、数量充足，并形成新老结合的专家梯队。

4.监管经费保障

合理安排监管机构的人员经费预算和日常运转经费预算以及开展日常监测和专项监管活动的经费预算。对于突发事件或临时性监管任务，应从多渠道安排专项经费单独预算。

5.监管能力建设

监管能力的提高是监管工作得以顺利进行的基本保障。监管能力建设主要包括人员和机构能力建设。人员能力建设主要通过对监管人员进行持续、充分的培训和参加监管实践等活动实现，以保证监管人员队伍具备监管所需的专业技术能力。机构能力建设主要是包括明确监管机构的职能定位、配置相关的监管设备、安排日常工作经费等。

此外，公共卫生项目监管还应注重相应的支持性能力建设，如落实监管结果的应用、树立监管政策的权威性、完备监管手段，确保监管机构能够顺利支配所属资源。加强监管信息化建设，建立上下联通、资源共享的信息交流机制，建立综合性的监管信息平台，建立监管数据库，推进区域内监管大数据的收集和分析，提高监管效率和准确性。借助监管信息化平台，推进基层监管网络的建立，推进项目实施机构加强自查，使监管广泛化、深入化、实时化，从而及时发现项目管理和实施中的异常情况，及时进行调整。

6.被监管项目制度建设完备性

项目制度建设的文件是项目监管工作开展的依据。如项目立项评估文件、项目总体实施规划和年度实施计划、技术操作方案、绩效考核方案等。如果这些文件不够健全将会不同程度影响项目监管工作的开展。

（二）监管的外部环境

项目监管工作受到外部环境一定的制约。从广义上来看，项目监管外部环境主要包括政治因素、经济因素、社会因素、文化因素。狭义上看，利益相关者之间的协调情况、被监管地区和单位的配合能力、自然环境影响、居民或服务对象的依从性、社会公众关注度等方面，这些因素主要影响项目监管工作开展的效率。

公共卫生项目监管可视作政府职能的延伸，其制度保障、预算安排、人员配备、相关的房屋和设备配备等应由政府负责。影响公共卫生项目监管的外部因素包括政府对公共卫生以及公共卫生项目监管的重视程度，公共卫生项目监管机构获得的编制、财政保障、相关设备等，地方的社会经济、文化教育发展情况等。政府开展公共卫生项目监管的方式，也逐渐成为重要的影响因素，如鼓励第三方监管，通过政府采购、委托等方式甄选承担监管工作的机构或人员等。