第二节 公共卫生项目管理概述
一、基本概念
项目管理是指对项目的整体流程、项目资源、项目技术要求、项目利益相关方进行设计、分配、控制和调整，保证项目运行，保障项目按计划实施，达到项目目标的活动过程。管理的对象包括：项目计划、项目活动、项目资源、项目时间等。项目管理贯穿项目全程，包括：项目规划和设计管理、项目执行管理、项目监测与风险控制管理、项目财务管理、项目采购管理等。管理活动通常以管理层会议、组织和制度建设、利益相关者的沟通、日常监测和督查等方式开展。
图1-1 中央财政转移支付地方卫生计生项目资金分类
本书所涉及的公共卫生项目管理，是指合理地整合和运用各种相关政策、制度、技术标准、工具和技术等，按照公共卫生项目的各项要求开展活动，从而完成公共卫生项目任务，实现公共卫生项目目标，产生健康效益和效果的管理过程。公共卫生项目的管理是在项目周期中一直持续进行的，在不同的项目周期，采取不同的管理方式和途径，包括科学规划和立项，建立项目组织结构和编制相关方案制度、筹集及分配资金、采购项目物资和服务、开展具体活动、监测和督导项目实施、总结和评价项目完成情况等。
二、公共卫生项目管理分类
按照项目管理的基础知识领域，公共卫生项目管理同样可划分为9大类。
（一）项目整合管理
项目整合管理是对项目需求，以及项目有关政策制度、筹资、人力、技术要求、质量标准和资金管理有关法律法规等影响因素进行整合，形成完整、可执行的项目方案和项目工作计划，指导项目执行的过程。整合管理包括制订项目有关制度、章程，制订项目管理计划，指导与管理项目执行，监控项目工作，实施整体变更调控、整理项目产出和总结。
（二）项目范围管理
项目范围管理是依据项目章程和项目管理计划，定义和记录项目利益相关者的需求，确定项目范围，并确保成功完成项目所需全部工作的过程。范围管理包括收集项目需求，确定项目涉及的范围，创建项目工作分解结构表，并在项目实施过程中管理、核实和控制项目范围。
（三）项目时间管理
项目时间管理也被称作项目里程碑管理，是依据项目章程、项目管理计划和项目工作计划，设计和确定项目完成所有工作所需要的时间，安排项目各项工作、各个活动的顺序，制订和控制项目进度计划和关键目标如期实现。在制订项目进度计划时，要考虑项目准备时间和完成各个活动所需要的时间。时间管理包括明确项目完成所有必需的具体行动，明确和记录项目活动间逻辑关系，估算项目各项活动筹集所需物资、人员、能力培训过程的时间，估算项目活动持续的时间，编制项目进度计划，跟踪项目进展，监督和管理项目时间计划。
（四）项目成本管理
项目成本管理是对项目完成所需各项活动的成本进行估算、预算和控制的过程，确保项目在批准的预算范围内完成。成本管理的基本步骤如下：①根据项目工作分解表估算每个工作包成本，对完成项目各项活动所需资金进行估算，提出成本总额；②项目实施过程中跟踪资金使用情况，监督和管理项目成本；③根据有关财务法律法规、项目章程，应对项目活动中的资金变化需求。
（五）项目质量管理
项目质量管理是根据项目章程、有关技术要求，制订项目的质量控制标准，通过培训、技术管理等活动提高项目执行人员能力，改进项目质量，对项目执行中各项活动、产出的质量进行跟踪管理。质量管理的过程包括规划制订项目实施过程、项目活动、项目产品的质量要求和标准，制订质量控制要求。审查质量控制结果，保证质量标准的科学性，保证质量标准能够落实。在项目实施过程中，监测和记录项目质量活动的结果，提出改进质量的合理化建议。根据产出质量，评估项目绩效。
（六）项目人力资源管理
项目人力资源管理是选择、确定参与项目实施各项活动的有关人员，组建和管理项目团队，明确团队每个岗位和每个人的职责、任务和权利，绩效评价指标，有针对性地增强项目团队成员完成项目工作的素质和能力。随着项目进展，对项目团队人员组成、分工、任务进行调整，并评价项目团队以及各成员的工作绩效。人力资源管理是组织、管理与领导项目团队的各个过程，包括提出人员需求，制订人力资源管理计划，甄选、培训人员并组建项目团队，在项目实施过程中增强团队能力，跟踪团队和各成员的表现，优化团队工作绩效。
（七）项目沟通管理
项目沟通管理是依据项目章程、利益相关者需要，按照项目管理计划，与项目团队成员和其他利益相关方进行沟通，了解和整合各方利益和诉求，以确保项目的各种需求、反馈、成果等信息能够及时、恰当地生成、收集、发布、储存、调用并最终得到恰当处置处理的一系列过程。沟通管理的过程包括明确项目各利益相关者，了解和明确项目利益相关者的信息需求，按项目管理需要和工作计划完成信息的收集、审核、处理和发布。
（八）项目风险管理
项目风险管理是指依据项目章程、管理计划，跟踪项目实施的各个环节，了解和判断项目进展状态是否符合有关政策、法规、技术规范、资金额度等各项要求，各种环境因素是否影响项目按计划完成。风险管理的过程包括如何规划实施项目风险管理，定义和判断项目实施中存在哪些风险、产生怎样的影响，评估风险发生的概率、涉及范围、对项目目标的影响，并对风险进行排序，为后续采取行动，优先控制和处理最重要的风险因素提供参考，规划应对风险的方案和措施，在项目实施过程中监控、识别和应对风险，并评价应对过程的有效性。
（九）项目采购管理
项目采购管理是指依据有关法律法规、项目章程、项目管理计划、项目需求和成本控制要求，制订采购需求、选择卖方、组织实施和完成采购活动，获得所需产品、服务或成果的各个过程。项目采购管理包括合同管理，并对合同的有效性、合同绩效进行跟踪管理，必要时依据有关法律法规要求对合同内容采取沟通、变更和纠正措施。
除上述项目管理的各个类别外，公共卫生项目管理还包括对明确的时间、统一的技术要求、限定的实施范围、规定的预算、指定的项目实施人员的管理。在中央财政补助公共卫生项目的实际实施中，有关项目的范围、时间、成本、质量等要求主要是自上而下的，项目的预算也是逐级下达且有一定的测算标准、管理要求，项目的整合管理往往由各级卫生计生行政部门同财政等相关部门沟通完成，项目人力资源管理、沟通管理、风险管理和采购管理的责任主要由实施项目的地方各级卫生计生行政部门和授权的项目管理机构行使，中央级主要进行技术指导、日常监测和督查。
三、公共卫生项目管理流程
公共卫生项目管理是在项目周期内进行的，公共卫生项目周期包括项目准备、项目实施、项目总结三个阶段，每个阶段均可包含项目监管内容（图1-2）。
图1-2 项目管理周期图
公共卫生项目周期各阶段的基本管理环节包括（图1-3）：
图1-3 公共卫生项目管理全过程流程图
1.项目准备阶段
该阶段基本管理环节包括项目的需求调研、项目规划、项目立项、项目实施准备。
2.项目实施阶段
该阶段基本管理环节包括依据项目规划进行项目资金分配和使用、物资和服务采购、项目活动开展、项目监测与调整等。
3.项目总结阶段
该阶段基本管理环节包括项目评价、项目总结，以及对项目总结阶段进行监管。
本书围绕公共卫生项目周期中各个阶段的基本管理环节，阐述主要的管理步骤，提出并阐述监管的关键环节。本书中的案例多以中央财政转移支付地方公共卫生项目为主，周期通常是以专项资金下达年度或以公共卫生项目规划设计时确定的阶段为周期。如果没有特殊的说明或要求，通常以专项资金下达年度为周期，如2014年度国家基本公共卫生服务项目，指该项目的专项资金是在2014年下达的，项目活动应在2014年实施，项目任务应在2014年完成。