第二章　监管工作组织管理

第一节　监管的基本流程和关键环节

一、监管的基本流程

公共卫生项目监管实际上也是项目管理的一个过程，监管的周期与项目周期基本一致，其流程与项目管理流程基本一致，按照时间顺序分为准备、实施、总结和结果应用四个阶段（图2-1），包括确定监管目的和任务、制订监管方案、明确监管保障条件、开展具体监管活动、撰写监管报告以及反馈监管结果等主要环节。在实际工作中，针对某个项目的监管，实际是对项目管理过程中的某个关键环节的监管，具体来说，是通过对项目管理过程中某一个或者某一类的活动、产出、影响、效果进行的监管，而每一次监管工作也都遵循监管的基本流程。

在实际工作中，监管可以作为项目管理中的一个活动，也可以以项目的形式委托第三方开展监管。公共卫生项目具有资金量大、内容复杂、公益性强等特点。因此，公共卫生项目监管的架构是全方位、多层次的。一是监管的形式多样，如政府监管、监察审计、公众监督、媒体监督等。二是监管的实施主体几乎涉及各类项目利益相关方，如项目规划部门、财政部门、审计部门、卫生计生等部门，各级医疗卫生服务机构、项目专门的管理和监管机构，以及社会各界。三是监管的方式多样，包括前期评审、技术指导、走访巡视、督导检查、追踪整改、深入调研、效果评估、绩效考核等方面。目前，中央财政转移支付地方公共卫生项目监管常用的方式主要有技术指导、走访巡视、督导检查、追踪整改、绩效考核等。根据不同的实施主体、不同的监管目的和不同的监管形式，往往需要采取多种监管方式，对项目管理各方面进行综合监管。

二、监管的关键环节

（一）项目准备阶段

公共卫生项目准备阶段一般要经过需求调研、规划立项、方案计划制订等科学、有序的环节，以做好项目实施前的一切准备。准备期间，项目管理的重点包括编制项目规划建议书、立项评审、编制方案等环节，因此公共卫生项目监管工作也是围绕这几个环节展开的。

1.编制项目规划建议书

编制项目规划建议书是项目准备阶段的重要工作，通过收集区域卫生背景、项目需求评估报告等资料，按照一定的格式和要求，系统、完整地阐述项目的设计目标、实施计划、保障措施等。这一环节主要是检查项目规划建议书的编制情况，通过对规划建议书格式、内容的检查，考查项目规划建议书的格式是否符合要求，内容是否完整；是否对项目的可行性和风险进行自我评估和预测，并提出相应的风险控制计划；对项目实施所需的资源是否进行预估、预算，是否对项目资源的筹集来源、保障情况进行说明。

2.立项评审监管

通过收集项目立项评审材料，评价公共卫生项目是否开展了立项评审活动，立项评审活动的程序、内容和产出是否符合有关制度、规范的要求，如是否有科学的可行性研究报告、风险评估报告；立项建议书是否完备；是否有以结果为导向、针对性强的绩效指标等；立项评审的过程是否按要求执行，以及立项评审的结果。同时，通过监管项目进展情况和项目产出、结果，可以回过头来对项目的预算安排是否合理，项目设计是否科学、是否符合当地公共卫生实际需求，项目准备工作是否充分等进行评价。

3.编制实施方案

这一环节主要检查项目实施方案的编制情况。通过收集项目相关管理制度文件，考查评价项目实施方案的设计是否符合实际情况并易于操作；是否制订了合理明确的时间节点；是否对项目的管理者和参与者有明确的责任界定；是否制订了符合本地区实际的项目管理制度和操作细则；是否制订了项目管理和绩效情况的考评指标等。

（二）项目实施阶段

公共卫生项目实施一般包括项目资金的拨付和使用、物资和服务的采购调配、按照计划开展具体服务、对项目进行监测与调整等内容，其中关键监管环节包括：项目资金支出、采购审查、按计划开展的具体活动、项目监测。具体如下：

1.项目资金支出监管

通过查阅各级管理机构的资金下达文件、查阅项目执行机构的会计账簿、凭证、报表、项目调整的申请文件等有关财务档案，考查项目资金拨付是否及时、足额到位；考查项目执行机构是否按照预算和要求使用项目资金，合理开支，控制成本；是否按财经法规要求开展会计核算工作，编制会计报表，出具财务报告；是否能够根据实际情况及时做出项目调整的申请。

2.项目采购审查

通过查阅项目采购的有关材料，包括项目采购的前审资料或后审资料，如：采购计划、采购文件、招标过程记录、采购合同等，以及采购的前审或后审反馈，并通过了解采购的物资、服务的使用情况以及产生的效果，考查项目管理机构或项目执行机构是否按照国家有关规定和项目有关要求，完成采购活动，达到预期效果。

3.项目实施的具体活动

通过查阅资料、访谈有关人员、现场核查、实地操作、实地考试等方式，对项目执行机构按照项目方案要求，按序时进度完成的任务数量，按序时进度和活动进度支出经费，以及项目活动的质量。考查项目执行机构是否按照项目管理制度和操作细则的要求、标准开展项目活动，考查项目活动与方案计划的一致性、与有关制度和技术要求的合规性、项目活动及任务完成的及时性、项目产出的有效性等。

4.项目监测

通过与项目管理人员和项目执行人员座谈、查阅项目监测记录、现场考查等方式，考查项目监测开展的情况和结果，包括项目进度监测数据、报告，项目质量监测数据、报告，以及项目结果、效果监测数据、报告，项目监测数据分析结果、报告等。反映项目管理机构、项目执行机构实行项目监测的情况。

（三）项目总结阶段

项目总结评价阶段的监管主要考查项目各项活动是否按期完成，项目目标是否实现；是否按照要求组织和开展项目总结评价工作，并递交相关评价报告；评价工作的开展是否规范、合理；评价结果是否客观、公正，是否对管理过程、项目产出，经济社会效益和产生的效果进行充分分析。收集资料的来源包括相关进度监测报告、阶段性和总结报告、绩效评价报告；对服务对象、项目活动进行抽样延伸核实等。在此阶段，项目管理活动的两个关键环节分别是项目总结和项目决算，针对这两个环节的监管内容如下：

1.项目总结的监管

项目总结的主要活动包括项目的总结评价和项目总结报告。公共卫生项目评价是运用科学的方法对项目活动的实施过程、项目的产出、工作成绩和效果进行量化表达的一种评价方式。根据评价的具体内容，可分为全面的项目评价和专项评价；根据项目评价的主体，可分为内部评价和外部评价等。在项目总结阶段，实施项目评价并应用评价结果，能够全面总结项目的产出、效果和影响，并为改进项目管理和实施工作，提高项目可持续性提出意见和建议。

项目总结的监管重点主要是通过查阅评价、总结的记录和报告，访谈相关管理人员，考查项目总结评价设计方案的科学性和可行性、评价过程的规范性，以及评价结果是否可信、可靠并具备宏观引导和微观规范作用；考查项目总结活动是否按照项目方案计划开展，并产出全面、可信、客观的总结报告。

2.项目决算的监管

项目决算是对项目总结验收后的最后经济审核，其内容包括项目总结财务决算说明书、财务决算报表等。项目决算的监管重点主要是通过查阅项目决算形成的审核资料、记录和报告，考查项目决算过程的规范性，评价项目决算的结论是否清楚完整、科学可信。

三、监管的要求

（一）监管基本要求

监管结果作为对项目目标、项目立项、项目设计、项目完成情况、项目结果等是否合理、科学、有效的判断依据，要以项目的立项设计、项目方案等作为评判的参考标准，以一致性、合规性、时效性、有效性、可持续性和社会影响为监管的基本要求。

1.一致性

检查项目执行过程中的项目活动、产出、效果与项目目的、项目目标和项目方案设计是否一致；预期活动和实际开展的活动是否一致；项目预算资金及实际使用情况、预期和实际的项目产出是否相符等。

2.合规性

检查项目采取的技术、项目活动、产出、效果是否符合国家有关政策、法律法规、制度规范等的要求，项目专项资金的管理是否符合项目设计的要求。

3.时效性

核查项目实施效率情况，包括执行的时间、预算、管理、进度、投入、产出、成本等。检查项目实施进度是否符合项目时间安排。

4.有效性

核查项目实施是否取得了项目预期效果，评价项目是否有效；评价项目的瞄准度，即项目是否涵盖了目标群体、涵盖的程度以及目标群体的认可度；评价项目实施内环境、外环境下，项目产出、结果或者项目服务的可提供程度；评价目标人群对于项目提供的服务、项目产出、结果的可获得程度。

5.可持续性

即通过对项目实施发生支撑作用的项目政策、投入、管理及运行进行深入分析，判断项目完工后持续独立运行和发挥成效的可能性，如管理机构是否继续存在、人力资源是否充足、政策制度是否有保障等，以此判断项目本身是否具有可持续性。

6.社会影响

即评价项目对社会环境、政策的影响情况，评价项目实施对社区、对个人的健康状况和生活品质产生的影响。

在对中央财政转移支付地方公共卫生项目进行监管时，还要重点注意以下几点：一是遵循国家和地方的相关政策。公共卫生项目监管要紧密结合、严格遵循国家制订的相关政策，以及参考监管地方制订的相关政策，包括卫生计生方面、财政方面、政府采购方面等的政策。二是注意项目资金管理的特定要求。公共卫生项目监管要注意不同项目的经费测算、分配、管理使用的要求，注意项目成本和产出、资金使用进度和项目任务完成进度之间的联系和匹配程度，注意项目资金使用的范围是否符合要求。三是注意项目监管委托方的要求。实施公共卫生项目监管，要明确委托方想要了解什么情况、获得什么资料、计划将监管结果怎样应用、通过监管达到什么目的等，并注意委托方对监管时间、监管资源等方面的要求。根据委托方的要求、目的，设计监管方案，选择适宜的监管方式，有效地实现监管委托方的目的。

（二）各类公共卫生项目主要监管要求

以对中央财政转移支付地方公共卫生项目的监管为例，根据项目实施内容，将中央财政转移支付地方公共卫生项目的活动分为服务提供类、疾病预防控制类、妇幼健康服务类、卫生人员培养培训类、食品安全类、健康素养促进类、监督管理类等。在监管工作中，除了全方位地关注公共卫生项目实施的一致性、合规性、时效性，产出的有效性、项目目标的实现程度、项目的可持续性、社会影响等基本要素以外，不同类型的项目因其目标人群不同、项目开展方式不同、项目实施机构不同、项目目标和产出不同，其监管要求也各有侧重。

1.疾病预防控制类项目的监管

重点关注项目所要求的疾病预防控制措施与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，对目标人群的健康影响，以及项目的可持续性。

2.妇幼健康服务类项目的监管

重点关注妇幼人群是否获得服务或补助，提供的服务与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，对目标人群的健康影响和项目的社会影响。

3.卫生人员培养培训类项目的监管

重点关注培养培训活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，培养培训对象能力提高情况，以及培养培训项目对提高培养培训人员相关领域公共卫生工作的影响。

4.食品安全类项目的监管

重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，项目的社会影响。

5.健康素养促进类项目的监管

重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，目标人群健康素养变化情况，项目的社会影响。实际提供的服务与项目设计、项目技术要求的一致性，项目资金管理的合规性和效益，服务提供的数量、质量和有效性，对目标人群的健康影响，以及项目的可持续性。

6.监督管理类项目的监管

重点关注工作或活动与项目设计、项目技术要求的一致性，资金管理的合规性和效益，任务完成进度和质量，项目的有效性。