三、小结与建议

当前，我国老年社会保障方面仍存在着诸多问题，需要进一步探讨完善相关制度措施。国际社会的通行做法是充分发挥政府的责任，发挥个人自助、国家救助和社会互助的功能，构建多支柱的老年社会保障体系，确保老年人的基本生活需要，并分享社会经济发展的成果。

国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出，“到2020年……多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善”。目前，从我国的社会经济实际出发，应着重考虑从以下几方面拓宽发展思路，完善制度建设。

（一）加大财政转移支付，确保与经济发展同步，提高社会养老保险水平

社会养老保险制度具有强制性的收入再分配功能，是社会养老保障和防止老年人贫困化的主要措施，是基础性的保障制度。当前，我国的相关制度还存在着收入分配调节功能不强、保障水平较低、结构简单、历史欠账多等方面的问题。因此迫切需要健全和完善社会养老保障体系。

建立稳定的制度性的有效机制，稳步提高退休者的收入水平，缩小退休者与在职人员的收入差距，需要从制度上解决社会养老保险的历史欠账问题，通过财政逐步转移解决好已经退休的低收入老年人的社会养老保险问题。积极稳妥地全面推进机关事业单位社会保险制度改革，通过加大财政转移支付提高企业低收入退休人员的退休金水平，缩小机关事业单位职工与企业职工之间的收入差距。加强立法，提高财政转移支持的比例，解决好农村社会养老保险资金不足和保障水平过低的问题。

（二）培育和建立多支柱的养老保障格局，完善社会养老保险的补充机制

面对快速发展的人口老龄化趋势，除国家层面的制度供给外，还需要发挥家庭、个人及市场等主体的保障作用，形成一个多支柱的老年经济保障体系。首先，应鼓励发展企业年金及建立各种补充性社会保险。鼓励劳动者及企业在基本社会保险个人账户的基础上拓宽渠道，加快发展职业年金和商业养老保险，探索建立长期照护保险等措施，增强对老年人的经济供养能力。鼓励有相应能力和意愿的劳动者自主参加商业保险机构举办的各种养老保险与医疗保险，作为基本社会保险制度的补充，以满足不同层次的需要。政府对于各类补充性的养老保险给予相应的政策扶持，并进行有效监督。其次，大力提高公共养老金的管理和运营水平，增强保值增值能力。除了进一步提高统筹层次外，也可考虑引入专业的社会力量共同参与资金的运营。

在加快发展企业年金或职业年金的同时，需要加快发展商业养老保险，尽快补短板，建立完整的养老保险体制。2017年6月29日，国务院发布了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，提出了建立商业养老保险体系，创新养老保险项目等任务。这成为我国商业养老保险发展的政策性保障，具体任务还有待于落实，特别是要建立强有力的政府推动和法律保证。

（三）建立有效的机制，提高养老保险基金的保值增值能力

要加快实施养老金投资运营，提高养老基金保值增值能力。一是研究建立基金运行风险应对机制，强化各级政府主体责任，积极拓展筹资渠道，千方百计确保养老金按时足额发放；二是完善省级统筹制度，加大省内资金调剂力度，进一步加强基金收支管理；三是继续全面推进全民参保登记计划，扩大养老保险覆盖面；四是加快实施基金投资运营，提高基金保值增值能力；五是人社部正在会同有关部门研究提高统筹层次的具体措施，进一步发挥养老保险“互助共济”的作用，促进制度可持续发展。

（四）实行分行业、可选择的渐进式延迟退休年龄的政策

党的十八届三中全会提出建立渐进性的延迟退休年龄政策的任务。随着人口寿命的延长和健康水平的提高，延迟退休年龄成为大势所趋。但是，考虑到我国的国情，实行这一政策必须充分考虑社会的承受力和可行性。首先，不同行业的劳动强度不同，对工作年龄以及健康条件的需求不同。其次，在我国经济转型和市场经济发展过程中出现了大量的下岗失业人员，应考虑到这个群体的实际困难。因此，政策应该是有差别的、可供个人选择的，而不应该搞一刀切。此外，延迟退休年龄对于解决养老金来源不足的困难只是手段之一，解决这一困难更多的是要由政府承担更多的责任，并建立多元化、多层次的养老保障体系，完善养老保障制度。

（五）建立以公益性为主导的老年社会服务制度，实现其对养老保险制度的补充作用

不论从世界其他国家还是从我国的实际来看，公共财政资源首先应该解决困难老年人群体的经济和医疗保障问题，即基本生活保障的问题，也就是要做到“雪中送炭”。那么应该以年龄还是以经济条件作为政策的出发点？这是一个需要澄清的问题。需要综合考虑政府的财力和老年人的保障需求以此作为政策的出发点和实施操作标准，确定合理的界限，建立满足基本生活需要的社会保障制度。例如，政府或财政支持的公办养老院应该收养真正困难、有需求的老年人，如经济困难、失能失智老人，而不应该大量收养有正常收入的健康老年人。

老年社会保障及服务应以财政支持为引导，吸收社会资源参与其中。在养老服务事业中，吸收社会的资源（包括民间资本）进入养老院、社区养老服务设施是可行的办法，以此满足多数老年人对生活照料及服务的需求。

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