二、农村社会养老保险制度存在的主要问题

由于我国历史上长期以来形成的城乡分割的社会结构，包括养老保险在内的社会保障制度从建立起也呈现了明显的城乡二元化特点，城乡及地区差距明显。长期以来，在农村，土地仍是主要的保障形式，计划经济时期社会保障项目较为有限，主要包括五保制度、农村合作医疗制度以及贫困救济、救灾救济项目等。我国从1986年开始进行农村养老保险（“老农保”）的探索，并于1991年试行，采取“个人账户为主，集体补助为辅”的个人账户模式，意在解决农村社会养老保险问题。由于存在激励性不足、待遇较低、农民参保积极性不高等问题，自1999年起基本处于停滞状态。2009年国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称《新农保》），其中指出：按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。到2013年参保人数达到4亿多人。2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。截至2015年末，城乡居民基本养老保险参保人数50472万人，目前已经基本实现对农村适龄居民的全覆盖。但是由于传统农业经济条件的限制和我国城乡“二元”体制的管理模式，使这种社会化的养老方式基本上处于一种较低水平，所遇到的问题较多，主要表现在以下四方面：

1．养老保险缺乏健全的法制化管理和制度规范。由于缺乏法律监督和实施机制薄弱，造成各地政府实施新型农村社会养老保险制度时差异化和碎片化。特别是养老保险的管理和运作实施方面，缺乏规范的法制化措施，某些方面的工作流于形式，或者受人为因素的影响，致使实际工作中漏洞较多，导致某些社会养老保障措施不能得到落实。政府与农民之间权利义务关系不明晰，缺乏一种持久而稳定的契约关系，对“新农保”的安全性和回报率难以估计，导致农民对参保普遍持有怀疑态度，可能成为一种短期行为。

2．保障水平偏低，不能完全起到社会保障的作用。目前全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准每人每月只有70元，2016年全国城乡居民养老保险基础养老金月人均水平刚刚超过105元，甚至远低于很多地方的最低生活标准。多数农村地区的养老金水平只能起到一种微弱的生活补贴作用，很难起到保障作用。只有在少数经济条件好、投保能力强的农村地区，老年人的社会保障水平才相对高一些。我国大多数农村老年人能够享受的社会化养老程度是较低的。

3．资金筹措难，财政压力大。政府的财政补贴是养老保险金的主要来源之一，新型农村养老保险采取“多缴多贴，不缴不贴”的差别式参保标准，对政府财政补贴提出了更高的要求。对经济发达的地区而言，地方政府财政有充足的资金投入到农村养老保险事业中。而在区域发展和城乡发展不平衡的现实背景下，使得中西部欠发达地区政府面对巨额财政补贴时难以为继。随着新农保制度的覆盖率逐渐攀升，欠发达地区政府的财政压力将会继续加大。

4．经济欠发达地区农民投保的能力十分有限。农村地区之间发展不平衡，个人之间收入差距较大，多数人收入水平仍然偏低，个人投保能力不足。特别是对制度认识不清、经济水平低的农村家庭，大都选择不参保或按缴费最低档参保，既无法享受社会保险带来的福利，也无法满足未来基本生活需求。