一、我国当前城镇养老保险制度面临的主要问题

中国的城镇养老保险是在20世纪计划体制下建立的，又经过改革开放时期及市场经济时期不断改革完善发展起来的。从制度层面来说，城镇职工基本养老保险制度经历了由现收现付制及待遇确定制向混合制及缴费确定制转变的历程。2011年我国启动实施城居保试点，并于2012年在全国所有地区推行。2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，方案明确机关事业单位将建立与城镇职工统一的养老保险制度，并决定从2014年10月1日启动实施机关事业单位养老保险制度改革。

在新的形势下，我国老年社会保险制度建设面临更加艰巨的任务。2017年2月国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，到2020年，多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系更加完善，城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率达到90%。要实现这些目标，制度性改革面临的问题还十分严峻。从当前的实际来看，我国的城镇养老保险制度与快速发展的经济社会状况相比，面临着一系列比较突出的问题，具体如下：

1．企业职工养老保险实际缴费人数占在职职工的比例仍然不足，流动人口或农民工群体的参保问题更为突出。根据人力资源和社会保障部发布的公报显示，2016年企业缴费人员占职工总数的比例为67.2%，也就是说，有1/3的城镇就业职工没有参加社会养老保险。此外，2016年底全国农民工总量28171万人，比上年增加424万人，其中外出农民工16934万人。参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5940万人，比上年末增加355万人，参保率约为21.1%，仍处于低覆盖水平，给社会保障和经济发展带来极大的潜在威胁。造成这一现象的主要原因包括相关制度的不完善、管理部门执法不够、部分企业逃避责任以及一些职工不愿意为流动人口缴纳社会保险。此外，在企业转制、岗位转换过程中参保人员流失、中断缴费和保险关系以及直接排斥临时工（农民工）进入社会保障制度等也是重要原因。

2．保障作用不足，整体养老金水平偏低，退休金未能与经济发展同步提高，特别是低收入退休职工比例较大，城镇职工退休金在不同社会群体之间的差距较大。主要是机关事业单位和企业单位退休人员的退休金差距、不同职业群体间高水平和低水平退休金差距过大的问题。多数退休者收入偏低的问题较为明显，影响了他们的基本生活保障，也导致了社会性的不公平和极大地影响了社会稳定。在养老金待遇上，多数企业退休人员待遇水平偏低。企业退休人员基本养老金连续十几年不断上调，在2015年以前每年增长10%,2016年和2017年调整水平有所降低。虽然多次上调，但是由于基数较低、改制等原因导致的养老金来源不足等问题，形成了如今苦乐不均，多数退休人员收入滞后于经济发展的局面。根据最新统计数据，2016年全国企业平均退休金为2627元/月。企业退休金与城镇居民收入仍有一定的差距（见表2-1）。

表2-1 城镇企业退休金收入与居民人均收入的比较

资料来源：人力资源和社会保障部、国家统计局各年份统计公报。

3．养老金统筹层次低，制度发展不均衡。据人社部发布的2009年公告显示，我国各省基本养老保险已初步实现省级统筹。在2010年，我国以立法的形式将城镇职工养老保险全国统筹纳入《中华人民共和国社会保险法》中，并在“十二五”规划纲要中提出要推进实现基础养老金全国统筹，但由于各种原因，相关工作一直进展缓慢。在人口老龄化日益严峻的形势下，当前城镇职工养老保险的省级属地统筹管理不利于集中投资，基金贬值甚至缩水，威胁到整个制度的可持续性；地方性自治使地区间缴费负担或责任分担失衡，损害制度的公平性；提高了人力资源流动的交易成本，降低了制度的效率。地区分割的内在矛盾与人口老龄化双重因素叠加，影响到基本养老保险制度的可持续性、效率以及公平性，使整个制度处于非均衡状态。

4．养老保险资金压力加大，制度的长期运行及其可持续性面临巨大挑战。我国现行的城镇养老保险实行现收现付与基金积累制相结合、社会统筹与个人账户相结合的制度。在这种半基金积累制度下，养老金的资金来源仍然是个大问题。由于我国快速的人口老龄化，20世纪五六十年代人口出生高峰期的人口大量进入退休年龄，加之我国目前企业职工和机关事业单位工作人员实际退休年龄偏低，退休人员快速增加，养老金资金来源不能满足迅速增长的需要，资金缺口越来越大，导致政府负担加重。特别是近年来全国城镇职工养老金收支出现了不平衡的问题，养老保险基金支出增长速度高于基金收入增长速度，基金支出占收入的比例不断加大，各级财政补贴不断加大（详见表2-2）。为促进经济调结构、稳增长，我国政府在2016年提出阶段性降低企业社保费率，也使得企业上交的社保费有所减少。此外，由于制度不完善和管理水平低等原因，我国的养老金保值增值能力较差。再加上养老金第二和第三支柱发展缓慢，都对我国养老保险制度的可持续性发展带来巨大的挑战。

表2-2 近年来全国城镇基本养老保险基金收支及财政补贴情况

资料来源：人力资源和社会保障部：年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。

5．养老金制度存在明显结构性的不合理问题，补充性的养老保险严重不足。从世界上各工业化国家的发展及现实情况看，一个合理的养老金制度通常要有政府主导的社会养老保险（起到保基本的作用），还要有企业年金或职业年金（起到不可或缺的重要补充作用），也要有商业养老保险（作为个人参加的补充机制）。上述三个方面共同构成一套合理的养老保险体制，被称为“三支柱”体制。我国目前后两个支柱严重缺乏。2016年末全国有7.63万户企业建立了企业年金，比上年增长1.1%，约占全国产业活动单位的0.6%。2016年参加职工养老保险的人数为2325万人，比上年增长0.4%，占城镇41428万就业人员的5.6%。年末企业年金基金累计结存11075亿元。至于保险公司经办的商业养老保险目前在我国还是一个小众产品，参保人数很少，基本上没有起到对整个养老保险制度的补充作用。由此可见，当前我国基本处于单一体制的政府主导的社会养老保险制度，必然形成养老保险保障能力不足、保障资金压力过大、发展的可持续性受到严重挑战的不利局面。