三、成都市公共服务中公众参与的问题分析

（一）公共服务中公众参与意识不足

成都市的村级公共服务和社会管理改革实践虽然在一定程度上促进了公民意识的觉醒，同时也提高了公众参与的能力，但在实践中还存在着以下问题：

1.公众参与能力与公众参与意愿不协调

主要表现为能够实现有效参与的公众却对公共服务的参与动力不足，特别是学历、职业和收入水平较高的公众，本应该在公共事务管理中发挥更大作用，但却表现出了“参与冷漠”特征，而参与能力较弱的群体却具有更强的参与动力，造成参与成本的大幅提高，同时参与效果难以预料和控制。这就造成了当前公众参与中存在“倒逼”现象，即参与效果的不确定性在一定程度上动摇了政府以及自治组织实践公共服务中公众参与的科学性，从而减弱了公共部门推进公众参与的动力。

2.公众参与中个人利益与公共利益的实践不协调

调查中公民虽然对处理公共利益和个人利益已经有了明确的价值倾向，但在行为中却仍出现了个人利益和公共利益不相协调的问题。如调查中，对于公共领域和自家领域的卫生打扫问题，60%的被调查者选择了“只会打扫自家领域的卫生”，而对能够影响到自家生活质量的公共领域却较少关注。同时，这种情况也表现在选举和公共事务决策中，对自治组织负责人的访谈显示，群众的个人利益和群体利益使得公共服务的公平性大打折扣，也使公共服务成本提高。个人利益与公共利益的考量还对公共服务的公众参与有效性产生了影响，现实中也出现了奥尔森所谓的“集体无效率”现象，即集体行为因为个体理性的过度追求而趋于无效率。

3.公共服务的动机难以把握

相对于成熟公众参与的个体权益诉求和实践自身权利的政治追求，实践中被调查的公众有着不同的公共服务参与动机，且“从众行为”明显，很多群众的参与带有明显的“盲目性”。针对参与公共服务决策的考虑依据的调查显示，有63%的公众选择了“跟随大家行为”，也有35%的公众选择了“不知道”。在这种多元因素综合影响的环境下，以获取公民偏好的公众参与难以达到预想的效果。

（二）公共服务中的公众参与的体制不健全

公共服务中的公众参与体制主要表现为公众作为参与主体和其他社会主体之间的关系处理，包括政府、自治组织和其他社会组织与公众参与的合作体制。针对成都市的调研显示，尽管成都市推进的村级公共服务已经初步形成了政府主导、社会协同和公众参与的公共服务体制，但是在实践中仍存在着以下问题：

1.政府支持与公众参与问题

调查显示，成都市政府的大力支持是公众能够有效参与公共服务的重要因素，但是现实中公众参与更多得到的是程序支持而非结果支持，由此导致了公众参与过程中政府创造了很多的路径，而对公众参与结果的保障则稍显不足。调查也显示，政府倾向于支持公众参与程序以保障公共服务的合法性基础，而对公众参与结果在很大程度上倾注了政府意志。

2.基层自治组织与公众参与问题

调查显示，基层自治组织（包括议事会、监事会和居委会）虽然作为公民自治组织的形式出现，但是在基层的合法性基础还存在一定的问题。部分群众仍旧将基层自治组织视为政府的延伸机构或政府意志的代表，对基层自治组织的认同度不高。同时公众还认为基层自治组织对自身的代表性并不强，调查中仅有15%的公众选择了社区自治组织能够完全代表自己的利益，43%的公众选择了部分代表，30%的公众选择了没有关系，还有12%的公众认为基层自治组织在公共服务决策中有些违背公众的意愿。

3.非营利社会组织与公众参与问题

非营利组织与公众社会存在着天然的契合，非营利组织在基层的公共服务供给和实践基层民主方面发挥着越来越大的作用。而现实中非营利组织在公众参与中仍存在着以下问题：一是非营利组织与公众之间的契合度不够，非营利组织尚未成为实现公众诉求、维护公众利益的组织。二是非营利组织尚未发挥公众参与组织化的作用，尚未形成对公民负责的理念和实践。三是非营利社会组织在基层的公信力不强。调查显示，相当部分的群众对于非营利社会组织有一定的不信任，特别是认为其权威性和公共性不足等是阻碍非营利社会组织在基层发挥作用的重要原因。

（三）公共服务中的公众参与机制不完善

公共服务中的公众参与机制主要表现为公众参与公共服务决策、执行和评估监督中的情况。调查显示，公共服务中的公众参与机制问题主要表现在以下方面：

1.公众参与公共服务的决策问题

一是公众参与公共服务中存在着“被民主”现象，公众参与还存在着一定的“政治强制”性，导致公民的需求偏好和民主参与难以有效地表达，31%的公众更是认为公众参与对公共服务没什么影响。二是公众参与公共服务的决策还产生了公共服务的非公共性问题。调查显示，被调查者中有45%的公众认为公众参与使得公共服务对一些人不公平，有30%的公众认为公共服务变成了少数人的意志，可见部分精英通过公众参与公共服务决策导致公共服务向群体服务转化。三是公众参与公共服务还导致了公共服务决策的低效率。一方面，部分公众认为参与公共服务决策的效果不大，其中只有45%的公众认为公众参与对公共服务会产生效果，而30%的公民认为公众参与对公共服务决策没什么影响，更有12%的公众认为公众参与对公共服务会产生反作用。另一方面，公众参与导致的偏好多样化使得公共服务决策难以形成，调查显示，35%的公众认为公众参与的扩大化导致了公共服务决策难以形成，公共资源会因此被搁置。

2.公众参与公共服务的执行问题

公众参与公共服务的执行主要表现为：一方面，公众作为供给主体对公共服务执行的协作；另一方面，公众作为公共服务的接受主体对公共服务的反馈。而实践中，公民作为公共服务供给主体的协作性发挥不充分，公众虽然对公共服务的关注度较高，但直接参与公共服务的执行仍显不足。调查显示，只有24%的公众表示会积极投身于公共服务的建设之中，有10%的公众表示对公共服务“没有过问”。同时作为公共服务受益体的公众也没有实现有效的反馈参与，公众缺乏有效的公共服务反馈渠道，对公共服务的接受单向性更强，双方互动性明显不足。

3.公众参与公共服务的监督问题

公众对公共服务的监督参与是实现公共服务有效供给的重要组成部分，同时也是保障公共服务效果的重要保障。而实践中公众的监督参与比较薄弱，一方面表现为公众对于公共服务的质量“关注度”不足，公众对于公共服务进行决策参与后的后续参与不足；另一方面表现为公众的参与形式较为单一，调查显示，对于公共服务的监督主要形式在于“向上反映问题”，或者向村（居）两委反映，或者直接向政府反映，而当前监事会的作用发挥还有待进一步加强。