四、完善成都市公共服务中公众参与制度的对策建议

完善公共服务中的公众参与就是要在坚持公民本位、民主参与的原则下强化公民的参与意愿、规范公民的参与行为和提高公民的参与效果，通过公众参与实现公共服务的高效供给。这就要求我们要完善公众参与的基础、健全公众参与的制度体系、优化公众参与的方式选择。

（一）完善公众参与的基础——公民社会

完善公民社会就是要充分发挥公民和社会组织对政府行政行为的补充和制约作用，实现公民在社会善治中的核心地位。完善公民社会是一个系统工程，但其中的关键就在于塑造一个公民与社会的良性互动模式，将公众个体发展与社会进步有效结合起来，主要表现在以下方面：

1.要不断提高公众的参与意识

公民意识是公众参与的基础与前提，“没有形成公民参与意识或公民责任就没有真正意义上的公众参与”。提高公众参与意识，一是要加强公众的权利意识，即公众参与公共服务是实现公民权利的体现，是公众通过主张权利实现自身利益和社区自治的过程。这种权利不主张就意味着放弃，公众不仅要对自己的行为负责，更要对社区未来发展负责，针对这些可以在社区经常开展一些社区维权活动，增强社区居民的权利意识。二是要加强公众的责任意识，“公众参与的内在动力机制的最根本体现就是公众对社区的认同感和归属感”，强化公众对社区的认同感和归属感是培养公民责任意识的重要内容。社区可以针对不同群体有所侧重地开展个性化的增强社区认同感行动，如对于高收入和高学历水平群众的一些文化活动、对老人的一些健康普及行动和对弱势群体的救助行动等，在不断增强社区凝聚力的同时也强化了公众对于社区的责任意识。

2.不断提高公众参与公共服务的能力

公众参与能力直接决定着公众的参与效果，公众参与所导致的低效率、无效率甚至混乱问题在本质上就表现为公众的参与能力不足。提高公众参与能力，一是要提高公众参与的公共理性，即要提高公众与公共服务过程中将个体理性转化为公共理性的能力，实现公众参与中公众需求的有效整合，避免各个利益主导下公众参与的无理性和高成本。对此，政府和社区可以多开展一些加强公众公共理性和公共精神的培训工作，可以通过对社区互助和信任等价值观念的培养提高公民公共服务参与的公共性。二是要增强公众的信息获取和分析能力，提高公众参与的主动性和目的性，可以通过专门社会组织和网络平台为公众提供公共服务参与的咨询工作，在互动中提高公众参与公共服务的能力，避免之前公众参与的被动性和盲目性。三是要增强公众参与公共服务的合作能力，公众参与公共服务的过程的本质就是公民与公民、公民与政府之间通过合作来求同存异实现公共利益的过程，因此公众参与的重点就在于合作，对此政府和社区可以通过一些社区文娱活动，特别是合作类的活动，在娱乐中提升公民的合作能力。

3.不断提高公众参与公共服务的组织化程度

组织化是推进公众参与发展和实现公众参与效果的重要手段。提高公众参与公共服务的组织化程度，一是要强化当前社会组织的群众基础，即社会组织在组织上要以社区公民为核心，在行为上要切实代表社区公民的利益，要不断增强社会组织的公信力和权威性，培养社会组织作为公众参与渠道的特质；二是要强化社会组织的业务能力，即社会组织要肩负起公众个体利益到公共利益、公民个体理性到公共理性的整合职责，同时社会组织还要将这种利益诉求有效地表达到公共服务的供给之中，实现从公民个体利益诉求到公共利益整合再到个体利益实现的过程；三是要强化社会组织的协同能力，即社会组织要实现与政府行政职能互补的目标，要成为推进基层社会治理体制完善的重要力量，从而实现基层社会的整体性治理。

（二）健全公众参与的制度体系

健全公众参与公共服务的纵向制度体系，就是要实现和保障公民对公共服务整体过程的参与，一方面公民对不同的公共服务阶段所采用的参与方式有所不同，另一方面公民对公共服务参与具有明显的整体性特征。

1.完善公共服务决策中的公众参与制度

公众参与公共服务的决策在本质上体现为公民对公共服务最终决策权的行使，而在形式上则体现为公众对公共服务包括供给主体、供给方式、供给内容、供给范围以及供给程度的选择权。因此完善公众参与公共服务决策制度，一是完善公众参与的代表制度，确保参与决策公民的代表性，这就要求公共服务决策的公众代表选择，要以居住区域为代表产生主要标准，结合利益群体代表以及从事社区工作的公共人员，实现代表对公民的全范围覆盖，保证公共服务决策中公民利益的“无缺漏代表”。二是完善公众参与公共服务决策的程序，程序民主是保证结果民主的重要手段，完善公共服务公众参与决策的程序一方面要保证程序的科学性，即程序的设计要以结果的公正为导向，增强程序制度的完整性，避免因为程序漏洞而导致的结果异化；另一方面要保证程序的公开性，公共服务中的公民决策是以社区公民利益为目标的，参与代表也是公民利益的执行者，因此公共服务的公众参与决策也应该公开进行，以透明的运作方式保障公共服务的公民本位起点和归宿。三是强化公众参与结果的保障机制，完善公众参与结果的备案制度，将公众参与决策的结果备案至基层党组织、社区自治组织和社区综合公共服务平台，并向全体公众公开，通过社区公民压力实现公众参与结果对公共服务政策制定的影响，保证公众参与不仅是公共服务形式上合法性的保障，更是公共服务最终决策的重要影响因素。

2.完善公共服务执行中的公众参与制度

公共服务执行中的公众参与，主要表现为公民作为公共服务供给主体和接受主体来发挥作用。公众参与主要表现为公众的合作性参与，即一方面公众通过与公共服务供给主体的合作来推进公共服务在社区的有效供给，如公众参与社区基础设施建设中的资金和工作支持等等；另一方面表现为公众作为公共服务接受方与供给主体进行合作以保障公共服务的顺利供给，如社区的免费医疗等活动的开展不仅要求相关组织提供人力和物力，也需要公众进行积极配合来参与医疗体检等等。完善公众参与公共服务执行的制度设计，一是要完善公众对公共服务的协作机制，即作为公共服务供给的一部分可以选择通过外包形式赋予社区公民，充分利用社区公民服务社区、贡献社区以及社会资本压力等优势保证公共服务的顺利推进，同时也有利于实现促进社区就业的目的；另一部分可以通过无偿的形式赋予社区居民来供给，实现公众直接参与公共服务执行和社区建设，可以将公共服务责任细化到社区每一个人，如社区清洁工作可以借鉴公共区域的单位承包制而实现社区家庭承包制，以责任感充分调动个人参与社区公共事务的积极性，这样不仅可以节省社区公共服务供给的成本，更可以培养公民社会的成长。二是要完善公众对公共服务消费的引导机制。当前出现的大量公共服务闲置问题造成了公共资源的浪费，并打击了公共服务供给主体的积极性。因此，对于公共服务消费社区公共组织要承担起引导责任，一方面加大宣传力度，可以通过网络、短信等方式，以及社区居民人传人等形式保障公民的知情权；另一方面通过一些主导的引导措施，如倾向性的建议、选择性的激励以及消退强化的措施，鼓励公民积极参与公共服务的消费，并通过公共服务的消费提高公共参与公共服务的积极性。

3.完善公共服务评估中的公众参与制度

公众是公共服务的供给起点和消费终点，因此公众参与公共服务的评估不仅是公共服务合法性的要求，更是公共服务有效性的支点。公众参与公共服务评估主要表现为公民的控制性参与，即公众通过参与实现对公共服务目标与效果的控制，实现公共服务供给，并通过封闭式循环而实现自身不断优化。完善公众参与公共服务的评估机制，一是要完善公众参与公共服务的标准化机制，即将公众需求和建议纳入公共服务实现自我评估的标准化制定之中，实现公共服务自我控制中公民的间接参与；二是完善公众参与公共服务的结果评价机制，将公民满意度作为公共服务效果的考量标准，通过收集公众对公共服务供给效果的评价并进行量化分析，以此作为公共服务改进和完善准则，实现公众参与对公共服务的直接外部控制；三是结合公共服务的内在评价和外在评估，完善公共服务的自我优化机制，把公众直接和间接参与的评估结果作为公共服务设计优化、决策优化和执行优化的参考，通过公共服务优化备案制度和公示制度，使公共服务充分体现公共需求。

4.完善公共服务监督中的公众参与制度

“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止权力的滥用就必须以权力制约权力”，作为以公共权力为后盾的公共服务供给也必须由公民的监督权利予以制衡，即公众参与公共服务的监督应该是贯穿于整个公共服务供给过程的监督。公共服务中公民监督参与的实行，要通过以下制度的完善作为保障：一是完善公众监督参与的组织建设，可以实行常态化与分散化相结合的公民监督组织，建立社区公民监督委员会作为常态组织充分履行监督权利，通过社区综合服务平台构建QQ群、虚拟网络社区、电话投诉等多样化的分散式监督体系，通过常态化与分散化相结合最大限度地实现公民监督效力。二是完善公众监督效果的保障机制，即对于公众的监督效果，作为社区自治机构和公共服务供给主体必须及时回应，实现和监督主体之间的有效沟通，最后实施问题解决的备案机制，保障公众的监督结果能够被重视，能够成为公共服务供给改进的推动力。三是完善履行监督公众的权益保障机制，对于提出意见和实施监督的公民，政府和社区组织要切实保障他们的权益不被侵害，特别是保障他们正常享有或者优先享有某些公共服务，从根本上消除公众参与监督的局限性，提高公众参与监督的积极性。

最后，公众参与公共服务是一个整体性的参与过程，参与的每一个环节环环相扣，公共服务作用的发挥也正是建立在公民的全程参与基础之上的。因此，当前公共服务中公众参与的制度设计，就是要在提高公众参与积极性的基础上，完善公众参与的横向和纵向制度设计，从根本上保障公共服务真正由公民作主，公共服务真正为公民服务。

（三）优化公众参与的方式选择

公共服务中的公众参与的有效性不是以公众参与的范围和深度来衡量的，而是以公众参与对公共服务的效果来确定的，“并不是所有的公共服务都是需要公众参与的，在公共服务的公众参与模式选择中，需要把握公众参与的范围和程度”。基于公共服务自身的特点，我们根据实践中公众参与的调研，将公共服务中的公众参与分为以下三种形式：

1.基于公共服务需求获取的公众参与

基于公共服务需求获取的公众参与，是以公众参与作为公共服务需求导向的工具，公共服务的自身高专业性要求公众参与不能直接去决定公共服务的决策和执行，而只是为公共服务的决策和执行提供信息支持。基于公共服务需求的公众参与形式主要表现为：一是关键公民接触。关键公民接触在当前的公共服务供给中就是对社区精英人物、社区网络中有一定影响力并热衷于公共事务的公民进行情况调查，通过小型会议、一对一访谈等形式，了解公众对于公共服务的代表性需求，从而为公共服务供给提供一定的初步信息。二是公民调查。也就是政府通过较大规模的问卷调查和访谈，向公民了解公共服务需求的信息以及公民对公共服务的质量和意见。三是群众意见箱。群众意见箱可以采取网络和实体两种形式，网络方面可设置网络信箱，通过社区综合服务平台建立专门信箱的方式收集公民投诉，并实现公民投诉的网络督办公开化，保障公众参与效果。

2.基于公共服务执行便利的公众参与

基于公共服务执行便利的公众参与是一种以公共服务供给主体为主导的公众参与。公众参与的宗旨在于提高公民对公共服务的认知性和接受度，从而保证公共服务执行与公共服务效果的一致性。基于公共服务执行便利的公众参与主要强调公共服务供给主体与公民之间的沟通，主要表现为以下形式：一是公众听证。其中的听证主体主要包括公民代表、主要利益相关体和社区热心公众的人，通过座谈等方式将公共服务的供给情况向听证主体发布和解释，并听取群体的建议，实现供给主体与公民之间的互动和沟通，以获取听证公民代表的支持；再通过代表的宣传，以点带面，增强公众的理解和认同，从而达到增强公共服务可行性的目的。二是民主恳谈。民主恳谈可以分为以群体为对象的恳谈和以个体为对象的恳谈，以公共服务供给和合作性、配合性以及难易程度为标准，根据实际情况，社区自治组织可以自行选择恳谈的规模和方式。民主恳谈具体要根据当地的民主发展程度而定。

3.基于公共服务民主共治的公众参与

基于公共服务民主共治的公众参与主要强调公众参与的政治效用，即通过公众参与来培养民主、体现民主和实践民主。基于公共服务民主共治的公众参与在本质上是一种民主全过程，适应其公众参与的方法如下：一是公民会议。公民会议主要负责公共服务的选择和决策过程，由公民通过投票的方式选择公共服务的供给主体、供给内容、供给手段，公共服务供给主体必须经过公民的选择才能实施，公民在真正意义上是公共服务的决策者。二是公民议事会。公民议事会作为公民会议的常设机构，是公众参与公共服务的常设机构。公民议事会在本质上是一种代议制的民主，公民议事会必须强化公民利益的代表性，但同时也要充分发挥其小范围决策的低成本、快速化特征，保障公共服务决策的现实可行性。三是公民监事会。公民监事会由公民会议选举产生，对全体公民负责。公民监事会作为一个相对独立的机构，主要履行对公共服务决策、执行的民主监督职能，并对公共服务供给主体进行民主评议。

综上所述，公众参与的方式选择是公共服务自身特性和公众参与目的两个标准下的产物，公共服务的特性决定了公众参与的力度和范围，而公众参与的力度与范围又决定了公众参与的方式。公众参与的方式选择是以公众参与的制度体系为保障的，要与公众参与的生态环境相适应，只有这样的公众参与才能在根本上实现公共服务的目的，保障公共服务的结果。