四、推动乡村治理转型的制度创新

在经济理性和主体意识的驱动下，现阶段乡村治理的核心命题是乡村治理各个主体之间的利益博弈和协调平衡，其终极目标是指向乡村及广大农民利益的最大化。为实现乡村治理的全面转型，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，还需要为促进农村产权发展推动一系列的制度创新。

第一，促进农村产权流转制度的法律创新，构建农民权利法制化机制。党的十八届三中全会指出：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”因而，我们要在国家制度层面“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能的权利，加紧完善农村土地流转的相关立法，构建农民土地权利法定化的制度保障体系。

第二，完善农村产权交易体系，拓宽农民持续增收渠道。“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；完善农村产权流转交易的程序、规则、流程及相关办法，保障农村产权的有序流转；进一步探索创新农村金融产品和服务，健全农村产权抵押融资配套措施，完善农业保险制度，鼓励社会资本投向农村建设；推进农业经营方式，创新积极引导发展农民新型合作组织，着力培育农村市场主体。

第三，健全城乡基本公共服务均衡发展制度，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在农村土地流转中，农民最大的顾虑是土地使用权流转后失去了土地所承载的社会保障功能，影响其基本生存所需的就业、养老、教育、医疗等。只有通过完善农村社会保障制度，推进城乡基本公共服务均等化，才能促使农民逐步摆脱失去土地的后顾之忧。

第四，推动村民自治向新型农村社区治理转型，建构与土地流转相适应的新型乡村治理体系。合理划定社区规模，搞好组织重构、社工队伍、服务下乡等方面的建设；培育新型农民，提高农民群众的公共精神和自治能力，增强社区内部凝聚力；进一步明确农村集体经济组织的产权主体，强化社区自治组织对公共资源的拥有及控制能力，完善新型社区治理结构；拓展农民利益表达和民主参与的渠道，探索各种形式的利益协商与利益分享方式。

第五，处理政府主动改革与民间自发创新的关系，促进政府职能转变。权利界定需要相当数量的一次性投入，没有政府的推动，农村的产权系统在短时间很难通过市场自发完成。但对于村庄内部、农户层面的利益调整，政府无须强行介入评判是非曲直，而应该通过完善村庄治理结构，经过村民自治的程序和组织加以调节和定夺，并在必要的程序、结果上保证确权、土地流转的有效性和公正性。通过农村产权制度改革，进而推动行政体制改革和“服务型政府”建设，促进政府向公共服务提供者的角色转变。