三、成都市农村产权制度改革的成效与困境

土地及其产权的变化必然会对经济、社会、政治产生巨大的影响，特别是对地权所在村庄产生影响。从成都的实践来看，产权发展对乡村治理的影响也是全方位的。有关部门在保障农民财产权利的同时，也通过改革实现了广大农民在发展权、政治权、民主权等多方面的综合效益。不仅如此，着眼于未来，继续深化改革也面临一些政策障碍和制度瓶颈。

（一）成都市农村产权制度改革的成效

（1）实现了农民权利的完整性。成都的改革经验表明，要推进以人为本的城镇化，首先要实现城乡居民的权利均等化。成都改革的核心思想是“还权赋能”，通过全面确立有保障的农地转让权和财产权，取消现行制度中对农民权利的不当限制，还权于民，实现城乡土地“同地同权、同地同价”，让农民分享到城镇化进程带来的更高收益，为长期的发展打下可靠的制度基础。不仅如此，改革让农民回归经济自由，改变了农民由于财产权受制于人导致的政治权利、民主权利、享受平等公共服务权利得不到充分保障的现状。这不仅让农民可以公平自由地参与市场经济，也增加了农民的“话语权”，实现了农民权利的完整。

（2）实现了城乡土地资源的优化配置。通过建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村现代产权制度，成都市解决了农村产权制度缺失的问题。这奠定了农村市场经济的微观基础，可以极大地激活农村各种要素，促进城乡资源和生产要素的充分流动和融合，吸引社会资本投向农村，实现农村产权的价值显化，强化农村发展的动力机制，促进农村经济的持续发展。

（3）培育农民群体的自主性。农民财产权利的实现提高了个体的自主性意识，实现了农村治理的主体性回归。对于农村来说，土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，也使农民组织起来，在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自发组织起来的村民议事会，在维护农民利益、搭建土地流转平台、参与土地流转谈判、解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。同时，设立村级公共服务和社会管理专项资金，为基层民主注入了实质内容，从制度上保证了农民主体性与自主性意识的良好实践。

（4）推进农村协同治理局面的形成。生产要素自由流动、市场交易和集体协商等形式不仅引起农民收入、就业、身份的变化，而且会推动村庄治理模式发生变化。传统农村管理格局中，村两委居于主导地位，而村民（代表）会议、集体经济组织及其他经济社会组织则处于次要地位，难以形成协同式的农村公共治理局面。伴随农村产权制度改革，农村基层治理机制改进了农村治理格局，实施的“以建立村民议事会制度为突破，推行决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进党组织的领导”等一系列举措，将大大有利于推进形成涵括村党组织、村民（代表）会议、村委会、集体经济组织及其他经济社会组织、村民民众等在内的多元主体协同式的农村治理局面。

（5）促进了基层政府自身的治理变革。产权制度改革不是单一的经济改革，它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共服务的服务型政府。这势必牵动利益的调整和权力的重新分配，带动或影响机构、职能和官员作风的转变。实际上，政府积极介入与村庄自治的结合是推进产权制度改革，进而实现乡村治理的关键。

（二）成都市农村产权制度改革的困境

（1）农村土地要素流动受到现行法律法规制约。成都市农村产权确权颁证工作已全面完成，但面临着“确权之后流转不畅”的现实问题。按照现行法律法规，宅基地、农村房屋只能在集体经济组织成员之间流转；农村产权制度改革要求“征地拆迁按产权赔偿”也与我国现行征地补偿政策存在冲突。

（2）农村金融创新遭遇政策瓶颈。农用地、宅基地在法律法规上不是金融机构认可的合法抵押物，而且绝大多数金融机构不愿进入农村市场，农民依然面临着贷款难的问题。

（3）农民群众的产权意识仍需加强。农村产权制度改革一定程度上增强了农民群众的产权意识，但距离农民群众依法、主动、有效维护产权权益还有很大差距。进一步强化农民群众的产权和物权意识，培育农民合法运用产权维护自身权利的能力和素质，还是一个艰难而漫长的过程。

（4）村庄治理转型面临诸多困境。作为涉及农村基本生产资料再分配与再调整的产权改革是一场以经济利益改革分配为导向的村庄重大公共事务活动。围绕利益之争和因产权改革产生的产权纠纷问题，如果得不到有效调处或疏导，最终可能会引发群体性事件，甚至演变成社会冲突，成为影响农村社会稳定的一个隐患。与此同时，产权改革在很大程度上打破了广大村级组织与农户之间的维系纽带，致使村集体基本处于空壳化状态并且弱化了集体“成员权”意识，将影响到基层组织与农民之间的关系。在既缺乏士绅传统又缺少集体经济支持的情况下，分散的农户很可能进一步“原子化”，难以有效整合。农民如何面对市场，如何联合、合作、实现产业化是乡村治理面临的重要问题。