二、成都市农村产权制度改革的基本实践与创新经验

农村产权不明晰、不完整、不可流转，是城乡二元结构的主要症结之一。“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化新格局。”这是成都在统筹城乡改革发展实践中形成的基本认识。因而，成都新一轮的农村产权制度改革的纲领是建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村现代产权制度，其内在逻辑可以表达为“确权是基础，流转是核心，配套是保障”。

（一）推进农村产权确权颁证

确权，就是彻底理清农村各类土地包括承包地、宅基地以及宅基地上的附着物等的数量、边界并落实到农村集体和农户个人；颁证，就是将农村的土地、房屋按其归属和权责颁发证书，使农民手中有了土地财产的凭证，能依法对土地、房屋行使占有、使用、收益等基本权利。这为打通城乡生产要素自由流动的渠道和途径奠定了基础。但农村的实际情况却是产权边界不清、权属不明、矛盾错综复杂，历史遗留问题众多。数十年来，由于缺乏普遍的、连续的产权确认与颁证服务，要明确法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益，确实权、颁铁证，工作难度和工作量十分巨大。

经过试点探索和不断总结完善，成都总结出“五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意”的确权工作标准，坚持产改不走过场、不留死角，实现“确实权、颁铁证”的目标。“五个一致”指的是确权颁证要做到“土地、台账、证书、合同、耕保基金”一一对应，账（证）实相符；“应确尽确”指的是，只要是农村集体土地及集体土地上的构（建）筑物，除违法违规占用的土地和建设的构（建）筑物外，都应进行确权、登记、颁证，保证改革不留“死角”；“程序规范”要求必须严格执行“组织动员、调查测绘、方案议决、结果公示、确权颁证、耕保基金发放”的农村产权制度改革工作程序，关键步骤不能省，基本环节不能少；“群众满意”要求通过建立第三方调查评估机制，邀请国家统计局成都调查队等单位对农村产权制度改革作第三方调查评估，进行满意度测评，通过建立纠纷调处机制，化解矛盾问题，做到让群众满意。

与此同时，市委、市政府和市级相关部门先后制定了集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、集体土地上房屋所有权确权登记管理等方面配套文件130余个，指导开展改革工作，为改革提供政策支撑。市县两级财政追加了农村产改确权的投入，承担了总数超过1亿元人民币，包括地基测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费。为保证农村产权的权属清晰准确，市、区（市）县两级制定了村、组集体土地、集体建设用地、承包地、房屋测绘测量的具体办法。结合第二次土地调查，利用高分辨率卫星及航空遥感影像图，专业测绘和人工丈量相结合，全面开展了农村承包地到农户、到地块实测工作，制作地块分布示意图和台账，并将实测数据导入农村土地调查数据库进行管理。

农村产权据实测量，解决了诸如承包地实际面积和台账面积不符、“产量亩”和“实际亩”不符、农民房屋实际面积超出批准宅基地面积等问题，彻底弄清了“家底”。权利的赋予也带来了农民自我意识的觉醒，确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地流转，进行适度规模经营。“有恒产者有恒心”，这种“长久不变”的思路，被扩展到集体经济产权上，即将集体经济的收益分配权股份化，即凭股权证分钱。拿到了这些权证，人不管在哪里，到哪里工作，甚至把户口迁出，都有权利享受土地收益和集体经济组织收益。

（二）建立城乡一体的产权交易体系

确权是整个农村产权改革的基础，是第一步，下一步就该是流转了。然而，令基层官员和政府困惑的是确权并没有促进土地大规模流转。现实中的土地流转还是存在着一些制度、法律上的瓶颈。比如，经过确权后农民已经取得了林权证、土地承包经营权证、集体土地使用权证和农村房屋产权证，但却难以作为抵押物获得贷款，农民的房屋也不能卖给城里人；项目业主在租用农民的土地、取得土地承包经营权后，也无法以此作为抵押物进行融资。于是，确权颁证后的农村依然是死水一潭。但谁也没想到，汶川地震成了农地产权改革的助推器。灾后住房重建的重任以及重建资金的缺口，让国土资源部对整个灾区给予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增减挂钩指标可以突破县域限制，在整个成都市流动，以获得最大的资金投入灾区建设。这实际上意味着，成都农村的集体建设用地只要符合“用途管制，城乡建设规划，不建住宅”三条原则，就可以直接入市。顿时，几百万亩土地在市场上流动，在城乡之间“飞”了起来，成都农村成了招商引资的主战场。随后，转包、租赁、转让、入股、股份合作等多种形式的土地流转在成都市各个区域纷纷推进。

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，促进生产要素在城乡间自由流动，成都市于2011年颁发《中共成都市委成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》，系统建立促进要素流动改革的四大服务机制，构建城乡一体的产权交易体系。一是建立了农村产权登记管理机制。按照系统、全面的要求，在全国率先建立了农村集体建设用地、土地承包经营权、农村房屋和林权登记管理系统及农村产权登记管理服务机构。二是建立了农村产权纠纷调处机制。成立了全国首家农村产权仲裁机构，明确了职能职责、受理程序、仲裁办法，建立了相关部门分别负责的农村产权调处机制和基层纠纷投诉调处机制。三是建立了农村产权维权保护机制。在市和区（市）县法律援助中心增挂农村产权维护援助中心牌子，把城乡生产要素自由流转等涉及农村产权保护的事项列入法律援助范围；设立维权投诉电话、开展第三方调查，对农民产权受侵害的情况进行检查。四是建立了农村产权流转服务机制。成立全国首个“农村产权交易所”，构建市县乡三级农村产权交易服务体系，积极培育发展农村产权交易市场；制定农村产权流转配套文件和一整套流转交易的程序、规则、流程，保证农村产权公平自由交易。

（三）设立耕地保护基金

在城镇化、工业化快速推进中，耕地保护与城镇建设用地需求之间的矛盾日趋尖锐、耕地保护压力加大、土地执法难问题难以解决。而我国现行的土地管理一直是凭借以计划经济为制度基础的行政和法律手段保护耕地。由于没有根据土地的经济特性和以市场经济为制度基础的经济手段来保护耕地，农民承担着保护耕地的责任，却承受着比较效益低下的农业生产风险。耕地保护工作缺乏内在动力，保护耕地十分被动，保护责任难以落到实处。如何调动农民保护耕地的内生动力，成为成都农村产权制度改革中的战略性问题。为此，2008年，成都市在全国率先建立耕地保护经济补偿机制，即对承担耕地保护责任的农户发放耕地保护基金，为城市化和农村资源的大规模流转设立了一道保护耕地的“防火墙”。

成都市耕保金的筹集是市级和区（市）县级各筹集50%，纳入专户，统一管理。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用费，不足部分由市县两级财政兜底。耕地保护补贴标准为基本农田每年每亩400元，一般耕地每年每亩300元，扣除10%的土地流转担保金和农业保险，打到农民“耕保卡”上的分别是360元和300元。根据本人意愿，也可选择将耕保补贴转到养老保险卡，抵扣保险费。

耕保基金发放以农村土地确权颁证为前提和依据，建立了实地、承包经营权证书、耕保金发放台账、耕地保护合同、耕保金账户一致的发放管理办法，调动了农民参与农村产权制度改革的积极性，倒逼农村土地确权颁证工作必须“做实做细”，较好地促进并保障了成都市农村产权制度改革。耕地保护基金的筹集和发放也使成都市的土地收益从城市向农村、非农产业向农业、经济发达区域向经济欠发达区域流动，以财政转移支付方式使保护耕地的农民分享到了工业化和城市化发展的成果，建立起了“发达支援落后、城市反哺农村”的改革成果分享机制。与此同时，以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”，开启农村社保体系的大门。

（四）创新村民议事会制度

在成都，村民议事会也被认为是被农村产权制度改革“逼”出来的意外收获。在农村产权制度改革过程中，多年累积的矛盾，一下子全冒出来了。利益怎么调整？矛盾怎么化解？清官难断家务事，交给上面的干部处理，难保公平不说，群众也不一定买账。2008年，双流、邛崃、彭州等地农村自行探索村级治理的新机制，一些在村里有资历、有威望的村民被推举出来，最终成立了村民议事会。11月，成都市颁发《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》，形成了村级治理机制整体框架。按照约定，各村新成立的村民议事会是村级自治事务的常设议事决策和监督机构，由村民们民主选举产生村民小组议事会，再从每个小组议事会中推选3～5人成立村民议事会，不定期商议村级自治事务。村民议事会对村民会议负责并报告工作，接受其监督。村两委成为村民议事会的执行机构，负责落实议事会的各项决定。

为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成为“干部会”，提高议事会的公信力，村、组干部不得超过议事会成员的50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员都有大约10户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举5～7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。民主出智慧，村自治组织通过村级公共服务和社会管理改革采用民主议定项目、民主监督项目、民主评议项目的方式建立健全了议事规则，形成了“议题收集、议题审查、议题议决、结果公示、执行监督和评议整改”等工作流程。由此，村民“自己议、自己定、自己干、自己管”的积极性被调动了起来，参与村级民主决策、民主管理和民主监督的意识和水平也得到了提高。