一、问题的提出

作为国家的一项重要制度选择，土地的产权制度无疑是联结国家与农民社会关系的核心。无论是从马克思主义关于生产力、生产关系和上层建筑之间的辩证关系出发，还是从新制度经济学关于制度要素作为经济增长的内生变量着眼，要解决二元经济结构及其在中国表现的“三农”难题，都无法回避中国农村土地与时俱进的制度变迁问题。随着工业化与城镇化的不断深入，当前以家庭承包制为基础的农村土地集体所有制，由于其制度设计的缺陷出现了与市场经济的严重不适应，究其根源在于现行农村土地的产权残缺。因为产权的不完整，农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境。本质上讲，农村土地政策变迁中农民权利的缺失反映了制度背后的两种逻辑之争：“一是国家（政府）逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民整体利益，国家所有权优先，以国家为本位；一是国民逻辑，即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。”在国家逻辑优先的考量下，农民作为公民的土地权利更因弱势的博弈能力和征地决策中的低度参与而得不到保障，并由此丧失其在乡村治理中的主体地位和自主能力。

实际上，站在乡村治理的历史演进角度来看，各个时期乡村治理体制的改革、乡村治理主体的有效性程度都与特定的产权制度变革休戚相关。从实践来看，产权发展对乡村治理的影响也是全方位的。伴随着土地产权制度改革的深入，农村社会正在发生深刻的变化，尤其是土地承包经营权的流转使农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构、社区公共需求等发生了变化。这些变化对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式形成了一定的冲击。由于人口流动以及农村城镇化建设，村民自治的制度功能发生了变化，村委会的职能也随之变化，更多的农村基层组织因缺乏集体经济支撑而大幅度减小运作空间，同时导致了农村公共服务的短缺；产改后的不少村庄村民之间关系出现微妙变化，村民的经济理性大幅度提升，加之外部资本和各种管理力量不断进入村庄，长期以来形成的相对封闭的村落共同体将被彻底打破，从而进一步加剧村落社会内外关系复杂化，影响到农民合作水平和集体行动能力。因而，以确权颁证、土地流转为核心的农村产改应该也必须讲政治，大规模土地流转消解了农村社会的中坚力量，对农村稳定造成不利影响，必须在重塑基层治理能力的基础上谨慎推行。

作为我国西部第一大省的省会城市，成都市要率先面对城市化加速条件下农地产权制度、城乡关系发生重大变化的新机遇与新挑战。2003年以来，特别是获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市以破除城乡二元体制、推进城乡一体化为核心，以确权颁证、建立城乡一体的产权交易体系、设立耕地保护基金、创新农村新型治理机制等为主要内容，系统推进新一轮农村产权制度改革。其改革的核心思想是实现“还权赋能”，即赋予农民应有的自主权和完整财产权以及作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力，让农民、农村回归经济自由与行为自由，真正实现权利的平等和机会的公平，夯实乡村治理的微观基础。本文基于乡村治理的视角梳理成都市农村产权制度改革的主要内容、成效与困境，旨在把握农村产权发展与乡村治理之间的内在逻辑，探索推动乡村治理转型的制度创新。