二、成都市基层治理存在的问题：差距与不足

当前，全球城市管理转型升级的趋势越来越明显，城市管理中出现了人文管理、科技管理、民主与法制管理的现代化趋势。国际先进城市在基层治理方面有非常丰富的经验，例如新加坡的“市镇理事会”模式、美国凤凰城的“市议会—市政经理制”模式、日本东京的“市长—市议会制城市管理”模式；在塑造城市文明形象上，也有许多值得借鉴的地方，例如新加坡的“花园城市”建设、韩国的“智慧城市”建设、东京的“人性化城市”管理模式等。成都市与国内外先进城市管理相比较，在基层治理与文明城市建设上还存在诸多不足。

（一）推进居民自治方面存在的问题

基层治理的主体多元化、权力分散化、机制综合化成为大势所趋，由于存在理念、制度、措施等诸多滞后的地方，成都市的居民自治还不能适应城市管理从“管制”到“治理”的转变，还存在一些问题与不足。

1.社区行政化特征仍然明显

社区行政化主要表现在三个方面。一是功能设置行政化。社区组织和机构的功能设置目前更多体现的是政府基层管理的需要，居民缺乏归属感、认同感。二是自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度，但主要是由上级民政部门或街道制定，分发给各社区遵照执行，没有充分考虑社区的实际情况。一些社区的选举换届也是由政府主导，选举基本流于形式；社区干部选用上也因各种原因易出现由上级党委和街道代为选聘的情况，社区工作人员实际上成了街道聘用的干部。三是运行方式、考核机制行政化。政府常常把社区组织作为派出机构和行政手段的延伸，社区工作牌子多、台账多、工作重的局面依然存在，目前准入目录中社区承担的行政性事务仍多达上百项。街道、区级部门与社区签订协议付费购买公共服务的做法还在试点，“费随事转”还没有形成完善机制。同时，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩，其对社区居委会的监督考核占绝对主导地位，也影响着社区居委会的自治程度和工作取向。

2.居民参与社会管理意愿不强

由于长期形成的“大政府、小社会”的结构性问题，当前政府与公民在公共管理中的合作程度还不高，公民处于被动状态，参与热情和参与路径都不够，阻碍了个人自主性的发挥以及社会的自治。从参与人员看，以老年人居多，青壮年居民很少或几乎没有；从参与类型看，以娱乐性的文体活动、因低保或其他受益于社区的事务性参与和基于奉献精神的志愿参与为主，与制度化表达社区居民利益需求，民主参与、决策、监督社区事务的“权益参与”要求还有很大差距。

3.社区网格化管理不规范

2008年，成都市在清理临时机构时，取消了社区建设领导小组。现阶段成都市社区建设领导体制和工作机制不健全，没有牵头部门、没有协调机制，各部门对社区工作各自为政，仅在各自业务领域开展工作，没有形成统筹合力。尤其在社区信息化建设、社区办公服务用房建设、社区服务中心建设、社区网格化管理服务等工作中，由于部门间缺乏协调、标准不一、封闭管理，在基层实际操作中出现了一系列问题。

4.社区工作人员素质技能偏低

2012年之前，成都市社区工作人员待遇较低，加之因社区行政化倾向带来的工作量大等问题，导致社区工作人员队伍不稳定、人员流动性大，本科以上学历的人才很难长久留在社区工作岗位上，社区工作者队伍普遍学历偏低，主动表达能力和维护居民共同利益的能力不足。2013年初，成都市出台了大幅度提高社区工作人员待遇的相关政策，但要从根本上搞好社区管理服务，需要从社区人员的选拔、考录、退出、薪酬、保障、激励等方面建立规范的管理体系，逐步实现社区工作者的职业化、专业化，从而保障社区工作者队伍的稳定性，不断提升社区工作者的素质。

（二）社会组织发展管理方面存在的问题

“计划经济体制下‘强国家—弱社会’的历史惯性，使得社会协同和公众参与成为社会治理新格局的短板，补齐这块短板才能真正做到协同治理”。当前，成都市在社会组织的培育发展方面还存在诸多的不足，这些不足与理念阙如、制度匮乏都有关系。当前，成都市社会组织发展管理存在三个方面的问题。

1.社会组织发展立法滞后，发展空间不足

首先，登记管理制度立法滞后，有关社会组织的管理还停留在部门规章的层面，其规制内容零散、权威性差，社会组织的产权也不明晰。其次，我国《民法通则》规定的法人，只有企业、机关、事业单位和社会团体法人四种，没有营利法人和非营利法人的分类。但在《基金会管理条例》中，基金会被规定为非营利法人，这与《民法通则》中规定的法人制度不符，造成行政法规和国家法律的冲突，进而影响一些社会组织生存。

2.社会组织发展数量不足，发展不平衡

从数量上看，成都市社会组织的万人拥有数虽然接近东部发达地区4.9个/万人，但远低于发达国家如法国110个/万人、美国52个/万人的发展水平，还有较大发展空间。从种类及公布上看，社会团体中的法律、生态环境类社会组织占社团总数还不足5%；民办非企业单位中，教育类社会组织占63%；工商行业协会、公益类组织较少；农村、郊县社会组织偏少。从服务能力上看，在行业资质认定、行业准入、招商引资、招投标等方面，社会组织还处于“缺席”状态，难以满足城市建设管理的需要。

3.社会组织监管机制不完善，规范有真空

主要体现在：准入门槛高、登记严格，社会团体不易取得合法资格；登记注册之后，受机构设置、人员编制等因素影响，自我管理松弛，日常监管缺位，年检覆盖面狭窄。有的社会组织还扮演着“政府助理”的角色，有些日常活动脱离了政府和民众的监督视线，如中国红十字会近年来的善款管理和人员管理问题，就为其发展埋下了隐患。

（三）社会管理方面存在的问题

虽然成都市社会管理创新取得了一定成效，但存在的突出问题仍然不少。当前，我国面临着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的特殊时期，各种社会矛盾集中凸显，影响社会稳定。成都作为四川省会城市，社会管理主要有三个方面的问题。

1.社会稳定风险评估机制不健全

在市级层面，社会稳定风险评估还没有完全从市信访局移交到市维稳办，截至2013年8月，只有10个区（市）县的维稳办开始牵头社会稳定风险评估工作，第三方评估机构发展尚不成熟，评估联动机制发挥作用有限。重大群体性事件防范形势不容乐观，许多区（市）县政府存在危机处理认识不到位、应急处置缺乏部门协调联动的问题，特别是许多地方在应急处置方面缺乏统一的应急管理综合协调机构，在处置群体性事件时比较无序忙乱，就防范群体性事件的“维稳”工作而言，仍然存在“刚性维稳”模式占主导局面的问题，成本太高且容易突破法律底线。

2.流动人口服务管理的问题

流动人口管理组织体系有待完善，承担常态管理主责的街道（乡镇）未设流管常设科室，区（市）县流管办均为非常设机构，成都市政府流动人口管理办公室作为市政府常设机构，在编人员也仅有16人，组织机构有待完善。流动人口管理联动协调机制不健全，虽然设立了市政府流动人口管理办公室，但在实际工作中，与其他职能部门配合协调不够，发挥作用有限，存在孤军奋战、“要管管不了，想管管不好”的问题。流动人口的人口底数不清，导致成都市现有流动人口漏登现象较为突出。流动人口管理系统需要改造，成都市现有流动人口管理系统数据规模不断扩大，各级党政部门对数据信息的需求量、准确性、时效性要求更高，现有系统已存在日常运行不畅、信息管理不力、升级改造滞后等问题，与职能部门的信息共享共用以及公安信息的关联应用差距较大。

3.社会矛盾纠纷调解的问题

联动调解机制不健全，人民调解、行政调解与司法调解“三大调解”之间存在相互推诿、怠于调解、怠于协助的问题，影响了“大调解”联动工作的顺利进行。“三大调解”运行不规范，一些地方没有较好发挥司法调解的指导作用，没有因案制宜引导当事人进入人民调解、行政调解的程序。社区调解工作“窗口”单位建设不健全，社区调解组织及调解室的工作流程、排查调处、台账档案、职责制度等方面有待进一步规范。社会调解的功能未得到有效发挥，社会调解发挥作用的空间较小，没有形成规范的机制体制。“信访不信法”问题突出，重复上访、闹访、缠访等问题仍然比较突出。

（四）网络舆情管理方面存在的问题

现代社会系统基本特点是具有“虚实二维”性，制度化的社会组织与社会关系是当代社会系统的“实体之维”，而非正式社会组织与互联网空间是社会系统的“虚拟之维”。我国政府在“实体之维”管理方面有较为成熟的经验，但是对“虚拟之维”尤其是互联网空间的管理经验欠缺。成都市在网络舆情管理方面还有很多值得改进之处。

1.工作思想认识不到位

部分单位害怕网络舆情，遇见舆情“视而不见”或者“绕道走”，能躲则躲、能推则推，缺乏主动意识，个别单位认为网络舆情工作是互联网主管部门的事情；部分单位将网络舆论引导工作等同于“删帖”，对网民反映问题、提出建议等网络信息，不敢主动回应。

2.网络舆情基础建设亟待完善

市级部门网信办基础建设相对滞后，许多部门没有足够的网络舆情专职工作人员和专项经费；部分单位尚未制定网络舆情监测引导工作机制和应对预案；队伍培训、考核办法也不健全，导致舆情管理工作队伍积极性不强、战斗力不高。

3.部分单位舆情应对能力较差

部分单位在遇到负面网络舆情时，倾向于选择“冷处理”的方法，等待舆情自然降温；处置不及时，不能在第一时间发现和处置；网络资源少，部分单位媒体资源欠缺、网评员人数严重不足，引导工作所需的内容储备、平台搭建、队伍建设均有欠缺。