社会治理创新发展报告(2014)
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三、创新成都市基层治理的建议:战略与政策

成都市基层治理创新要从理念、制度、机制的三维视域去思考。成都市基层治理变革的本质在于使公共利益最大化,实现城市基层治理过程的民主化,从“强制型管理”为主转向“社会管理”与“自治管理”并举的状态;在社会治理的制度建构方面,完善政策法规,通过制度化手段履行“组织、动员、协同、监督”的责任;通过政府与社会的互动,构建流动人口的管理服务、特殊人群的帮助教育、社会治安综合治理、社会风险预警控制、社会利益诉求回应、网络舆论引导调控社会治理机制。

(一)成都市基层治理创新的战略思考

治理理论是经济全球化、社会多元化和民主化进程背景下政治社会领域改革的必然结果和产物,对世界公共行政的改革具有理论指导意义。当前全面深化改革的总目标,是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,必须把基层治理创新放在这样一个大背景中去作战略性的思考。

1.成都市基层治理创新的总体思路

主动适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势,实现城市管理理念从“管制”到“治理”的观念变迁,为城市建设管理转型提供理念保障。通过完善行政管理体制、社区自治体制、社会组织体制,为城市建设管理转型升级的基层治理机制提供支撑。完善城市基层治理的长效机制建设,把基层治理当作成都加快推进现代化和国际化进程中集中具体的工作抓手。实现民生改善、社会安全、信访稳定的社会和谐局面,把社会管理创新作为四川省“两化”互动、统筹城乡总体战略和成都市“五大兴市战略”的坚强保障。

2.成都市基层治理创新的战略目标

作为地方治理体系现代化的重要内容,基层治理创新自然有其核心价值追求,这种价值追求无疑是基于“民主化、法治化、科学化”基础上的公共利益最大化。但是作为一项改革工作,其改革的目标是具体的,这种改革战略目标主要有三个方面。

一是按照“重心下移、服务群众、责权统一”原则,积极推进社区管理体制创新,建立“以人为本、服务为先、预防为主、基层为重、法治为上”的城市基层治理机制。

二是按照“智能化、科学化、精细化、多元化、法制化”原则,深化城市治理工作,持续改善城市基层治理水平,完善城市治理的长效机制建设。

三是按照“源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”原则,全面构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局,着力优化成都市社会治理的体制机制,着力提高成都市社会治理的效率和水平,探索一条符合成都情况、具有成都特色的社会治理道路。

3.成都市基层治理创新的发展模式

构建“小政府、大社会、多中介、强自治”的城市基层社会管理模式,把社会治理、城市治理、群众工作作为一个整体统筹谋划,建立服务型政府,实现城市公共物品供给方式的转型;积极构建现代特大型城市治理格局,创新现代特大型城市治理体制机制;完善和优化公众参与机制,改善城市治理状况,构建新的城市治理体系,实现从关注“物”向关心“人”的管理目标转变、从单一主体向多元主体的治理结构转变、从反应式应对到预防式管理的城市治理过程转变、从硬性管理到柔性治理的转变,以公共精神与文化塑造社会环境,深层次推进城市治理变革。

(二)成都市基层治理创新的政策建议

不断解放思想,始终把城市基层治理放在经济社会发展宏观背景中去思考、放在全国全省城市治理发展大势要求上去思考、放在全球城市竞争的大背景中去思考,科学研判大势,主动把握发展规律,始终站在时代的制高点来谋划城市基层治理工作。

1.健全社区居民自治机制,提高社区服务能力

一是理顺政府、社区、居民关系,构建权责明确的社区共治体系。着力构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会管治理格局,梳理权力清单,明晰政府与自治组织的权责边界,准确划分区级职能部门、街道办事处、社区居委会职责。按照“费随事转”的原则,健全政府购买公共服务方式,在明确权利边界的基础上,政府和社区之间本着双方平等、独立的基本原则签订工作协议,提高协议合法性和居民支持度,促进社会管理与群众自治的有效对接。

二是完善居民自治领导体制和工作机制,提升社区公共服务能力。推行社区组织去行政化,改革现有的社区自治领导体制,建立社区公共服务经费持续增长机制,根据经济社会发展水平逐步提高经费标准,为社区公共服务提供持续稳定的财力保障。建立健全政府和社区居民双向考评机制及社区管理社会化评估制度,以社区居民满意度和社会评估为主要导向,对基层政府和社区工作进行监督和改进。

三是以居民生活需求为利益导向,鼓励居民有序参与社区自治。以公共服务理念为核心,开展项目化的居民自治活动,结合社区特点和居民生活需求,创新举办现代社会动员活动,培养公民意识和自治意识,增强群众尤其是年轻人对社区的认同感和归属感。如:上海凌云街道梅陇三村的“自治家园”建设,便是依托“垃圾减量”这一绿色环保主题及“绿主妇 我当家”自治行动这一项目化的工作机制,满足了居民的日常生活需求,从而调动了小区居民的积极性。

四是加强社区工作者培训,提高社区的自治能力。应当定期对社区专职工作者进行岗位培训和职业道德培训,系统地学习社区建设的基础理论和专业知识,了解社区工作的基本原理,掌握社区工作的方法和技能。

2.发挥群团组织桥梁纽带作用,筑牢转型升级的群众基础

一是充分发挥工青妇群团组织作用。工青妇群团组织应该充分发挥枢纽型群团组织作用,通过服务、活动、帮扶等方式,把企业职工特别是农民工、劳务派遣工最大限度地组织起来,把青少年、妇女儿童组织起来,不断扩大群团组织覆盖面,巩固和扩大社会管理的群众基础。通过开展“职工素质提升”、“青春建功”、“巾帼创业”等品牌活动,着力提升广大职工、青年和妇女的科学文化素质,促进广大群众就业竞业能力提升。加强和谐劳动关系建设,抓好工资集体协商、矛盾纠纷调解等工作,构建和谐稳定的社会建设管理环境。落实扶贫帮困工作,开展创业就业、“四季送”等帮扶活动,切实解决群众困难,切实把群众组织起来、凝聚起来、发动起来。

二是发挥教育引导作用,培育适应转型升级的社会心态。以选树先进典型、文明素质教育、志愿者服务等方式和平台,抓好“成都好工人”、“文明家庭”、“五四青年”等时代先进典型选树活动,宣传和弘扬劳模精神和“和谐包容、智慧诚信、务实创新”的成都城市精神。利用新市民学校、文化大讲堂等平台开展文明素质教育,发挥心灵驿站、爱心驿站、职工之家、青年之家等关爱活动场所的作用,引导职工群众培育健康的社会心态。壮大工青妇群团组织志愿者队伍,积极参与城市文明、普法活动、环境综合治理、交通缓堵等志愿服务活动,成为参与城市管理转型升级的有效力量。

3.加快培育壮大社会组织,促进规范、有效发挥作用

一是完善法律法规体系,为社会组织参与社会管理提供制度保证。国家已经在酝酿《社会组织法》的制定,已经着手修订《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》,在此背景下,成都市可以加快出台或修订符合现实发展需要的社会组织登记管理、行业协会商会、慈善事业、社会救助、志愿服务等相关方面的地方性法律法规,降低社会组织的设立、登记、发展门槛,从源头上实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变。

二是建立健全培育社会组织发展机制。政府要研究形成推动社会组织建立、成长、作用发挥、监督的长效机制,完善社会组织管理信息平台和社会组织法人单位信息资源库建设。扩大社会组织发展基金规模,健全政府向社会组织购买服务和财政资金扶持的机制。重点培育、优先发展公益慈善、招商引资、行业资质认定类社会组织、行业协会、学术性社团和城乡社区社会组织。加强和改进社会组织党建工作,建立党组织与社会团体行政机构相互配合、相互支持的工作机制。

三是改革行政监管体制,构建社会组织的有效评估机制。借鉴国外先进经验,如美国全国慈善信息局(NCIB)和公益咨询服务部(PAS)等方式,建立包括利益关系人评估、社会评估、独立的第三方评估机制,逐步培养评估社会组织的专门人才,造就素质高、能力强的专业评估队伍。对社会组织进行使命评估、项目评估、绩效评估,设立社会问责的门槛指标和测量指标,推动非营利组织“社会公告机制”建设。

4.构建“大综管”新格局,推动“平安成都”建设

一是以体制机制创新为突破口,实施“大管理、大执法、大服务”,按照“大平安”建设要求,着力解决影响平安建设的深层次问题,全力维护国家安全、公共安全、网络安全,最大限度预防和减少群体性事件,切实增强群众的安全感。

二是按照“总体规划、突出重点、科学管控、提高效能”的原则,坚持“打防结合、预防为主”的方针,全面加强社会面巡逻、社区治安管控、重点部位防范、内部单位安全保卫、农村治安防控、边际应急查控、科技防范报警监控及治安防范信息等社会治安重点地区八大防控体系建设,进一步提高社会治安重点地区的防控能力。

三是按照“权责统一、合法合理、科学民主、以人为本”的原则,推进社会稳定风险评估工作落实。按照“政府主导、部门司职、社区实施”服务管理新机制,摸清底数,创新手段,推进城市服务管理工作。

四是按照“底数清、情况明、思路新、措施实”的要求,加强特殊人群管理,在市级层面建立全市特殊人群服务管理中心,在各区(市)县建立特殊人群服务管理综合功能室,在各街道(乡镇)建立特殊人群服务管理终端,搭建起特殊人群管理信息化平台,实现各级各职能部门对特殊人群信息的资源共享、信息比对、数据交换,及时掌握和有效处置突发情况。

5.畅通群众的诉求渠道,化解社会矛盾

一是畅通群众的诉求渠道。要坚持“以疏为主、疏堵结合”的原则,形成“组织成网络、人员遍角落”的人民调解工作体系,切实畅通群众的诉求渠道,坚持教育、管理、疏导、救助多管齐下,注重从源头上进行控制,搞好稳定风险评估。

二是创新工作方法。探索“四前工作法”,“四前”即组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前。实施“四先四早”工作机制,即预警在先、矛盾问题早消化;教育在先、重点对象早转化;控制在先,敏感时期早防范;工作在先,矛盾纠纷早处理。

三是实施“服务责任制”。将强化基层服务与管理作为关键环节,把专群结合作为最大优势,致力于关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和。立足基层组织,整合力量资源,就地化解矛盾,保障民生民安,形成“党政动手、依靠群众,源头预防、依法治理,减少矛盾、促进和谐”新格局,让社会矛盾化解工作成为基层稳定的“维稳器”。

6.完善流动人口服务管理,提升流动人口服务管理工作水平

一是继续巩固成都市在城乡统筹发展中已经积累的政策成果,完善“一主体,两支撑,三基础,四辐射,全覆盖”的流动人口服务管理“成都模式”。按照“综合治理、统筹兼顾、集中统一、分类管理、重心下移、城乡统筹、协同运作”的原则,构建“以政府为主体、部门为依托、社区为根本,条块结合、以块为主、责权相当、上下贯通、运转灵活、反馈及时、整体覆盖”的新时期流动人口服务管理工作体系,进一步建立健全各区、市、县流动人口管理办公室的建设,在全面街道办事处、社区服务中心设立专门的流动人口服务管理窗口,各乡镇(街道)依托村(居)委会,为辖区流动人口提供登记办证、房屋租赁、就业、计生等“一站式”服务,实现“网格化管理、组团式服务”。

二是丰富和完善具有组织、分析、决策、协调功能的流动人口服务管理综合系统,配套信息预警制度,信息流转制度,工作联动制度,研判分析制度,加快流动人口和出租房屋信息平台功能的完善改进与普及应用。

三是探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式,提升流动人口服务管理工作水平。积极探索各类社会组织、市场主体参与流动人口服务管理的有效途径,充分调动和发挥社会力量、市场力量参与流动人口服务管理。进一步改进和完善流动人口管理服务考核评比体系,纳入各级政府目标考核,建立与“四级管理体系”相适应的分级分类考核机制,由各级流动人口管理办公室负责强化督促检查,推动地方责任、部门责任、单位责任的落实。

四是推动流动人口服务管理市民化。坚持把流动人口作为市民的重要组成部分,强化服务管理,公平公正对待流动人口,切实帮助他们拥有平等就业机会,享受均等公共服务。按照“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”的原则,把解决流动人口问题全面纳入经济社会发展规划,重点在劳动就业、社会保障、居住条件改善、子女教育服务以及公共卫生上实现创新突破,建立覆盖流动人口的基本公共服务体系。

7.加强网络舆情管理,完善应对引导机制

一是广辟渠道,全面收集信息。通过互联网接入单位、互联网数据中心获取过滤封堵的有害、敏感信息以及网络攻击、计算机病毒传播信息;通过互联网网站收集论坛、留言板、聊天室、即时通信等重要信息服务栏目的热点话题,以及互联网网站实施先审后发、过滤封堵措施截取的信息;通过重要信息网络使用单位安全员收集重要信息网络的安全状况等信息;通过活跃网民收集互联网上有害信息和违法犯罪案件线索。

二是明确重点,有效处置网上突发事件。依靠网络安全报警网站,接受网民群众的报警、举报和求助;对散布谣言、扰乱社会秩序、破坏社会稳定的有害信息,赌博、诈骗等网络违法犯罪线索,做到早发现、早处理。